AUGE Y CAIDA DEL FUERO ELECTIVO EN LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO: FRENAZO JURISPRUDENCIAL AVALADO POR EL LEGISLADOR.

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En la jurisdicción contencioso-administrativa, la posibilidad de optar en determinados casos entre el fuero general de la Administración pública y el del domicilio del demandante nació con la reforma del artículo 11.1.b de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa operada por la Ley 10/1973 de 17 de marzo. Aunque dicha reforma se realizó con la intención casi explícita de descargar de trabajo a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (y, a la vez, para no congestionar de trabajo a la Audiencia Territorial de Madrid), tanto el legislador como la doctrina aprovecharon que el Pisuerga pasa por Valladolid y convirtieron esa medida puramente profiláctica en un instrumento destinado a facilitar el acceso del ciudadano a la Justicia. Así, por ejemplo, Antonio Ezquerra Huerva manifestaba en su imprescindible trabajo sobre el tema (El fuero electivo en la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, Revista de Administración Pública, número 157, páginas 265-266):

La entrada en vigor de la Constitución determinó, sin embargo, un nuevo entendimiento del fuero electivo por parte del Tribunal Supremo, que vio en él no tanto una fórmula de desahogo de su Sala de lo Contencioso-Administrativo, cuanto un mecanismo o medida de acercamiento de la justicia al justiciable y, por ende, de satisfacción del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Son en verdad numerosos los pronunciamientos en los que la jurisprudencia pone el acento precisamente en la idea de que facultar a los administrados para optar por el fuero de su domicilio es un modo de allanarles el acceso a la justicia y, en consecuencia, una manera de dar satisfacción al aludido derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, reconocido en el artículo 24 de la Constitución

 

Esa posibilidad del actor de optar por su propio fuero se mantuvo en la actual Ley 29/1998 para las materias de personal, propiedades especiales y sanciones. No obstante, que ni la Administración ni los Tribunales se tomaron en serio el fuero electivo como una medida de acercamiento de la justicia al ciudadano lo muestran los avatares que sufrió la interpretación de dicho precepto por los Tribunales. Por de pronto, el artículo en cuestión fue objeto de una cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Uno de Madrid, quien consideraba que dicho precepto legal vulneraba lo dispuesto en los artículos 2, 152.1 y 153 de la Constitución. Pues bien, dicha cuestión fue resuelta de forma negativa por el Auto del Tribunal Constitucional 208/2000 de 19 de septiembre inadmite la cuestión de inconstitucionalidad por “resultar notoriamente infundada la duda de inconstitucionalidad manifiesta en el Auto de planteamiento”. Pero va más allá, y rebate la doctrina esgrimida por el Magistrado (a quien, por cierto, no deja en muy buen lugar), y niega la premisa mayor sostenida por éste, negando la existencia de atribución constitucional de un ámbito competencial determinado a los Tribunales Superiores de Justicia.  Y así, el Tribunal Constitucional razonaba que:

En efecto, en el Auto de planteamiento se parte de un determinado contenido de los arts. 152.1 y 153 c) CE (sobre todo de aquél) en tanto que atributivos de un determinado ámbito competencial a los Tribunales Superiores de Justicia a la hora del control jurisdiccional de los actos dictados por las Administraciones de las Comunidades Autónomas, ámbito que no permitiría que el legislador encomendase, ni siquiera excepcionalmente, al Tribunal Superior de Justicia con sede en una Comunidad Autónoma el conocimiento de pleitos en los que la normativa a tomar en consideración fuese de otra Comunidad Autónoma. Esta interpretación, como ya se ha dicho, no es razonable ni fundada, y resultó descartada en la STC 114/1994 de 14 de abril, pues, si bien tal vez puede considerarse deseable la coincidencia entre la normativa autonómica aplicada en el pleito y el ámbito autonómico del órgano jurisdiccional, nada permite afirmar que si el legislador, en determinados casos, ha obviado tal coincidencia esté contraviniendo los preceptos constitucionales antes citados. Y es que, según ha puesto de manifiesto un sector de la doctrina, el ahora cuestionado fuero electivo LJCA puede plantear algún problema de articulación procesal, singularmente en lo tocante a la más que posible ausencia de mecanismos para asegurar una mínima unificación de la interpretación de unas mismas normas autonómicas por parte de todos los Tribunales Superiores de Justicia que las apliquen. Sin embargo no es menos cierto que no corresponde a este Tribunal enjuiciar la bondad o el acierto de las opciones que el legislador haya adoptado en la configuración concreta de las competencias de cada uno de los órganos jurisdiccionales. No resulta ocioso volver en este momento a reiterar que toda opción legislativa, por discutible que para algunos pueda ser, e incluso cuando como en este caso pueda dar lugar a problemas de compatibilidad con otras normas de rango legal, resulta admisible desde el punto de vista constitucional siempre que respete las reglas que la Constitución establece para el Poder Judicial y los demás principios constitucionales que sean aplicables […] En cuanto al art. 152.1 CE, que sí menciona a los Tribunales Superiores de Justicia, de él tampoco cabe deducir fundadamente que contiene una previsión competencial relativa a los mismos con la que entraría en conflicto la regla segunda del art. 14.1 LJCA. Dicho precepto constitucional se limita, junto a otras prescripciones que ahora no vienen al caso, a aludir a los Tribunales Superiores de Justicia en tanto que vértices superiores de la organización judicial en los ámbitos territoriales de las Comunidades Autónomas de conformidad con la LOPJ y dentro de la unidad e independencia del Poder Judicial. De manera que las concretas competencias de los Tribunales Superiores de Justicia no quedan predeterminadas por la CE. Esta conclusión ya fue afirmada con rotundidad por este Tribunal en el Fundamento jurídico 3 B de la antes citada STC 114/1994 de 14 de abril, al decir que: “claramente se desprende que el precepto [el párrafo 2º del art. 152.1 de la CE] nada dice sobre cuáles sean las competencias objetivas que puedan corresponder a los Tribunales Superiores de Justicia, ya que su determinación corresponde al legislador, según lo dispuesto en el art. 117.3, inciso final, de la CE; atribución de competencia que se ha llevado a cabo en los arts. 53 a 103 de la LOPJ respecto a los distintos Tribunales y Juzgados que integran el Poder Judicial. Por lo que no cabe inferir, como se ha hecho en el Auto de planteamiento, que el art. 152.1 de la CE imponga una estricta correspondencia entre el ámbito jurisdiccional de un Tribunal Superior de Justicia y el ámbito de la disposición administrativa de carácter general impugnable en un recurso contencioso-administrativo

Pero en esto entra en escena el Tribunal Supremo y, como no podía ser menos dado el estado de las “relaciones” entre ambos órganos, enmienda la plana al Tribunal Constitucional y en sus Sentencias de 26 de septiembre y 6 de octubre de 2000 (es decir, tan sólo seis días después del pronunciamiento del Tribunal Constitucional) acogen y consagra como doctrina jurisprudencial la expresamente rechazada por el máximo intérprete de la Constitución, limitando la opción del fuero electivo al ámbito territorial de la Comunidad Autónoma donde tiene su sede el órgano autor del acto. Pero nuestro Tribunal Supremo va todavía más allá, y es que incluso aunque en la demanda se invoque exclusivamente derecho estatal el fuero electivo queda limitado al ámbito del Tribunal Superior de Justicia. Y así, en su Sentencia de 30 de octubre de 2001 establece que:

Sobre esta cuestión existe una consolidada jurisprudencia [SS de 26 de septiembre (Ar. 7674), 6 de octubre (AR. 8308), 16 (AR. 8959) y 24 de noviembre de 2000 (Ar. 9837) y 18 de abril de 2001 (Ar. 2680) en la que se afirma que el fuero electivo tiene aplicación dentro del ámbito territorial de competencia de un solo Tribunal Superior de Justicia, precisándose en las tres últimas que esta doctrina es aplicable aunque en la demanda sólo se invoquen normas estatales, pues cuando el órgano que dictó el acto impugnado se incardina en una Comunidad Autónoma, hay siempre aspectos reglados por la normativa autonómica, señaladamente los referentes a la competencia y, posiblemente otros procedimentales que potencialmente pueden ser objeto del pleito. Es más, en otra sentencia posterior, la de 18 de mayo del año en cuero, se ha dicho que “aunque el litigio promovido por el recurrente versara exclusivamente sobre la correcta interpretación y aplicación al caso de normas estatales […] la conclusión a que antes ha llegado no variaría, ya que el fuero electivo que regula el artículo 14.1 regla segunda debe entenderse referido cuando se trata de recursos contra actos de las Entidades locales o de las Administraciones de las Comunidades Autónomas –como es el caso- a los Juzgados sitos en la circunscripción del Tribunal Superior de Justicia en la que se halle también la sede del autor del acto originario impugnado

 

Doctrina que se ha mantenido hasta la actualidad, pues tales razonamientos se reiteran en el Fundamento Jurídico Tercero de la Sentencia de la Sala Tercera Sección Primera del Tribunal Supremo de 22 de mayo de 2009. Pues bien, dicha doctrina va a recibir en breve el espaldarazo del legislativo con una reforma del artículo 14.1 regla segunda de la Ley 29/1998 que establecerá de manera explícita en la norma procesal tal limitación. Pues el párrafo primero del artículo decimocuarto de la nueva Ley 13/2009 de 3 de noviembre de reforma procesal para la implantación de la nueva oficina judicial añade un nuevo párrafo al artículo 14.1 de la Ley 29/1998, párrafo que tiene la siguiente redacción:

Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones de las Comunidades Autónomas o de las entidades de la Administración Local, la elección a que se refiere esta regla segunda se entenderá limitada a la circunscripción del Tribunal Superior de Justicia en que tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado.

En otras palabras, que, por ejemplo, un ciudadano de Oviedo que reciba hoy en día una denuncia por una infracción a la ley de tráfico cometida hace dos años en Granada se verá obligado en la práctica a capitular, pagar y callar aunque la multa se base en una ley estatal y esté manifiestamente caducada (piensen que una infracción leve se castiga como mucho con noventa euros ¿Cuánto cuesta sólo el viaje a Granada?). En definitiva, que, cuando menos, los políticos y los juristas se dejen de monsergas y no nos presenten como un avance y un acercamiento de la justicia al ciudadano lo que no es más que una medida destinada a aligerar de trabajo a determinados órganos judiciales. Ni más ni menos ni menos ni más.

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3 comentarios el “AUGE Y CAIDA DEL FUERO ELECTIVO EN LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO: FRENAZO JURISPRUDENCIAL AVALADO POR EL LEGISLADOR.

  1. perfecto el enfoque y las conclusiones respecto del tema estudiado. En mi opinión, si los juzgados de lo contencioso empiezan a rechazar el fuero propio por domicilio, la cuestión se acercaría a la prevaricación, pues ni la polémica entre el TC y el TS, ni la reforma acordada del artículo 14 de la LPCA, se refiere a ninguna otra cuestión que a a las resoluciones dictadas por organísmos autonomos o locales-autónomos y sólo cuando la cuestión pudiera a afectar a la unidad de interpretación de normativa específicamente autonómica. En los casos en que el órgano recurrido sea de la administración central y en aplicación de normativa nacional y no autonómica, el fuero personal del domicilio del sancionado, en especial en multas de tráfico, sería competencia siempre que así se elija por el interesado, de los juzgados de lo contencioso del domicilio del sancionado

  2. Pasados unos meses desde mi anterior comentario me gustaría matizar mis anfirmaciones y exponer por tanto una duda respecto de la tésis por mí mantenida anteriormente. La cuestión es si la tésis que planteo es aplicable a resoluciones o actos de las administraciones autónomas en derecho sancionador, tráfico por ejemplo, en las que se aplica normativa nacional pero en materia transferida. La mataria de tráfico está tranferida, por ejemplo, a las comunidades autónomas del País Vasco y Cataluña. En esos casos, cuando de recurrir una multa impuesta por la Ertzaina o el Servei Catalá de Transit se trata, ya no tengo tan seguro que se pueda hacer valer el fuero electivo del domicilio del sancionado y mucho me temo que habrá que acudir a pleitear a los juzgados de lo contencioso de esa comunidades autónomas con competencias en tráfico transferidas. Le ruego, si es que se admite, a nuestro portentoso Monsieur de Villefort u otro interesado, una opinión al respecto de lo planteado para así poder seguir disctutiendo sobre esta cuestión de indudable transcendencia.

  3. La reforma operada en el artículo 14.1 regla segunda de la Ley 29/1998 mediante la adición de un nuevo párrafo introducido por la Ley 13/2009 no hace más que plasmar a nivel legal la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo expuesta en múltiples resoluciones anteriores. Valga, por todas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2001 citada en el post, donde se sostiene que incluso en el supuesto de que el pleito verse exclusivamente sobre derecho estatal, siempre pueden existir “potenciales” elementos de derecho autonómico que surjan. Tesis que personalmente me parece un disparate, pero es la que hay. Porque si el demandante, pongamos por caso, impugna una sanción impuesta por el Servicio Catalán de Tráfico esgrimiendo únicamente como motivo impugnatorio la caducidad de la misma con base en el Real Decreto Legislativo 339/1990, el objeto de debate vendrá limitado por tal solicitud y la eventual oposición de la Administración demandada, que únicamente sostendrá que la caducidad no ha operado (y no es imaginable que sea la propia Administración quien introduzca en el pleito cuestiones sobre la competencia o incompetencia del órgano que ha sancionado).

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