REAL DECRETO LEY 19/2012: DECLARACIÓN RESPONSABLE v. LICENCIA PREVIA

El pasado sábado 26 de mayo de 2012 el Boletín Oficial del Estado publica el Real Decreto-Ley 19/2012 de 25 de mayo de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, terminología harto engañosa porque, en efecto, de los dos títulos de la norma el primero aborda el tema de medidas de impulso al comercio, pero el segundo regula el “apoyo a la exportación de material de defensa por el Ministerio de Defensa”, algo que poco o nada tiene que ver con la liberalización del comercio, o al menos del comercio minorista, que es el objetivo prioritario de la ley.

Es harto significativo que en la Exposición de Motivos que precede al articulado de la norma no sólo se identifican los términos carga administrativa y obstáculo, sino que se consideran como desproporcionados los controles previos que hasta el momento se exigían por las distintas Administraciones. El texto habla por si mismo “Las cargas administrativas constituyen algunos de estos obstáculos que no son necesarias ni proporcionadas y cuyos objetivos pueden alcanzarse mediante procedimientos de control que no retrasen ni paralicen el desarrollo de la actividad. Especialmente gravosas resultan determinadas licencias cuyos procedimientos impiden el ejercicio de la actividad hasta mucho tiempo después de haber acometido las inversiones iniciales”. Pero el legislador no se detiene en ese escalón, sino que sube un peldaño más describiendo de forma harto elocuente el actual ordenamiento jurídico: “el marco normativo sigue siendo muy complejo y poco claro y sigue existiendo una enorme dispersión normativa y de procedimientos”. En definitiva, normativa dispersa, compleja y poco clara, todo un ejemplo de cumplimiento por el legislador del mandato de la exigencia constitucional de seguridad jurídica que impone el artículo 9.3 del texto constitucional.

¿En qué consiste la novedad del Real Decreto-Ley 19/2012? Pues en sustituir las licencias previas por una declaración responsable del titular de la actividad, sustituyéndose el control administrativo a priori por uno a posteriori. A eso se dedican los primeros seis artículos de la norma, que integran el título I de la misma, título que lleva por rúbrica “De las medidas urgentes de impulso al comercio”. No toda actividad puede acogerse o ser beneficiaria de este sistema de declaración responsable, puesto que el artículo 2 excluye de la aplicación de la norma a las actividades que tengan impacto en el patrimonio histórico-artístico o uso privativo y ocupación de bienes de dominio público , mientras que limita los sujetos que pueden beneficiarse de esta supresión del régimen de licencia previa a aquellas actividades cuyos establecimientos cuya superficie útil (subrayo expresamente este término) no superen los trescientos metros cuadrados. Del texto del Decreto-Ley me han llamado la atención varias cuestiones que, aunque puedan parecer anecdóticas, me han movido a seria reflexión:

1.- A la hora de abordar la regulación de la denominada “declaración responsable”, el artículo 4.2 establece que la misma deberá “contener una manifestación explícita de aquellos requisitos que resulten exigibles de acuerdo de la normativa vigente”. Es lógico y razonable, pero cuando en la exposición de motivos el propio legislador indica que el marco normativo es muy complejo, poco claro y disperso, ¿cómo pretende que un lego en derecho sepa con certeza los requisitos que le exige esa maraña dispersa de leyes, reales decretos, ordenes ministeriales, sus equivalentes autonómicos y las ordenanzas municipales?

2.- El párrafo segundo del artículo 5 contiene una preocupante autorización que en la práctica supone una llamada a la multiplicación de procedimientos de control ex post facto, puesto que deslegaliza la regulación procedimental en los siguientes términos “En el marco de sus competencias, se habilita a las entidades locales a regular el procedimiento de comprobación posterior de los elementos y circunstancias puestos de manifiesto por el interesado a través de la declaración responsable”. Es decir, que cada ente local puede elaborar su propio procedimiento de inspección y control. El propio legislador intenta salvarlo en la Disposición Adicional primera párrafo segundo cuando establece que “las Administraciones públicas cooperarán para promover la elaboración de una ordenanza tipo en materia de actos de control e intervención municipal”, pero ello no deja de ser un pío deseo o una mera recomendación, toda vez que al habilitar expresamente a las entidades locales éstas podrán con amparo den dicha autorización elaborar su propia ordenanza sin tener que someterse obligatoriamente al modelo que a tal efecto recomiende el Estado o la Comunidad Autónoma.

3.- Me ha llamado la atención el texto de la Disposición Adicional Segunda, donde para ejercer las actividades de inspección y control las corporaciones locales “podrán recurrir a la colaboración privada de entidades de valoración legalmente acreditadas, a través de las cuales podrá gestionarse la totalidad o una parte de la actividad de comprobación”. Es decir, que el ejercicio de funciones públicas (inspección y control de la normativa) pueden depositarse no ya parcial, sino totalmente en manos privadas. Queda, pues, abierta la puerta a nuevas corruptelas, tanto ad intra como ad extra.

4.- Una nota divertida la ofrece el segundo párrafo de la disposición final única del texto legal, que yo denomino “precepto-abogado”, puesto que dicho texto es absolutamente innecesario y prescindible, y únicamente se comprende por el deseo del legislador de ofrecer un consejo legal de forma gratuita. ¿Qué hacer si a la entrada en vigor de la norma un ciudadano ya ha solicitado una licencia que, con la nueva regulación deviene en innecesaria y puede sustituirse por la declaración responsable?. El propio legislador ofrece la respuesta a dicho interrogante “El interesado podrá, con anterioridad a la resolución, desistir de su solicitud y, de este modo optar por la aplicación de la nueva normativa en lo que ésta a su vez resultare de aplicación”.

Cuando se aprobó la Ley 230/1963 de 28 de diciembre, General Tributaria (¡menuda inocentada la del gobierno de entonces!) el texto legal se articuló sobre la base de un único procedimiento administrativo en el cual todo se basaba en una Administración que sería la que dictaría el acto liquidatorio del tributo. Sin embargo, ese sistema legal se desnaturalizó con la introducción y ulterior extensión del sistema de autoliquidaciones, donde era el propio sujeto pasivo (término hoy sustituido por el más pudoroso de “obligado tributario”) quien realizaría la operación liquidatoria, pasando los organismos tributarios a estar más centrados en labor de comprobación posterior, tarea mucho más liviana y que hoy ha recibido respaldo normativo con la nueva Ley 58/2003, General Tributaria. Parece que el legislador ha optado por el mismo sistema en cuanto a la apertura de actividades comerciales: desplazar la labor inicial hacia el interesado limitando las tareas administrativas a un mero control ex post facto, control que incluso según la nueva ley puede depositar total o parcialmente en manos privadas.

Esperemos a ver cómo funciona este nuevo sistema

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