SACKETT v. EPA: UNA LECCIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO EN NUEVE PÁGINAS.

El pasado día 21 de marzo de 2012 el Tribunal Supremo de los Estados Unidos hizo pública su sentencia Chantell Sacket et vir v. Enviromental Protection Agency, cuya lectura permite al jurista inmerso en el sistema continental del droit administratif contemplar el funcionamiento del otro gran sistema de sometimiento de la Administración pública a derecho, es decir, el sistema del common law. En dicha resolución judicial se aborda el tema fundamental de la actuación administrativa y su control judicial a raíz de un supuesto concreto de vertidos y depósitos de materiales en terrenos sujetos a la aplicación de la legislación de aguas, en concreto la Clean Water Act, pese a que también resulte de aplicación al caso la normativa general sobre procedimiento administrativo o Administrative Procedure Act (en adelante, APA), norma ésta que data nada más y nada menos que del año 1947. En concreto, el núcleo central del caso radica en un precepto que, aún no transcrito en la resolución judicial comentada, ofrecemos al lector dada su trascendencia para el caso; se trata del 5 USC 704, cuyo tenor literal establece que: “Agency action made reviewable by statute and final agency action for which there is no other adequate remedy in a court are subject to judicial review” (que podríamos traducir como “está sujeta a control judicial la actuación administrativa de una agencia cuando así lo disponga la ley y en los casos de actuaciones finales para la que no exista remedio judicial adecuado”). Ese concepto jurídico de final agency action podríamos equipararlo, de manera algo laxa, con los actos que agotan la vía administrativa, es decir, de aquellos frente a los que no cabe recurso administrativo alguno.

Resumamos los antecedentes de hecho del caso. Los Sackett son propietarios de una parcela de terreno sita al norte del lago Priest, aunque sin ser colindante con el mismo, del que se encuentra separado por una franja de tierra pantanosa. Para construir una vivienda en su parcela hubieron de introducir en los terrenos material de construcción (“rock and dirt”). Pues bien, tales hechos llegaron a conocimiento del órgano administrativo encargado de la policía de aguas, en concreto la famosa Agencia de Protección Ambiental (Enviromental Protection Agency –en adelante, EPA-), quien de forma inmediata hizo uso de las facultades que al efecto le confiere la legislación de aguas (Clean Water Act). Dicha normativa especial establece que, en el caso de vertidos o actuaciones en aguas navegables (“navigable waters”, término este muy ambiguo y al que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos ha renunciado a ofrecer unos criterios claros y específicos para su interpretación), la agencia encargada de la policía de aguas puede optar por dos vías alternativas: la emisión de un acto administrativo (compliance order) o el inicio de un proceso civil (“civil action”)frente al infractor. En caso de que la agencia vea estimada su pretensión en el proceso civil, el condenado está sujeto a una multa coercitiva que no exceda de 37.500 dólares diarios por cada infracción, mientras que si opta por el acto administrativo, la multa en cuestión se duplica (la mitad corresponde a la infracción propiamente dicha y la otra mitad por la inejecución del acto administrativo). En el caso concreto enjuiciado, la EPA opta por dictar una compliance order, donde, tras exponer los antecedentes de hecho concretos y los fundamentos jurídicos aplicables, ordena a los Sackett la restauración de la legalidad infringida. Dado que los afectados sostenían que los terrenos en los que habían realizado su actividad no se encontraban sujetos a las disposiciones de la Clean Water Act, solicitan una audiencia (es difícil trasladar al español el término jurídico hearing, habiendo optado por audiencia, pese a que en realidad se trate más de un trámite cuasi judicial en el seno de un procedimiento administrativo) que la EPA les deniega. En consecuencia, y al amparo de la APA que, como ya hemos adelantado, garantiza a todo ciudadano el derecho a la judicial review de la final agency action, impugnan dicha actuación ante el Juzgado de Distrito de Idaho, basándose no sólo en la consideración de que la compliance order que les ordena el restablecimiento de la legalidad entra de lleno en el concepto de final agency action, sino que se amparan igualmente la vulneración de los derechos constitucionales reconocidos por la quinta enmienda. El juzgado rechaza las pretensiones de los demandantes y entiende adecuada a derecho la actuación administrativa, resolución que es confirmada en vía de recurso por el Tribunal de Apelaciones del Noveno Circuito judicial.

El asunto llega al Tribunal Supremo de los Estados Unidos vía writ of certiorari, planteándose como cuestión jurídica a resolver si los propietarios gozan del derecho a impugnar judicialmente un acto administrativo de la Enviromental Protection Agency dictado en ejecución de las disposiciones de la Clean Water Act. En una de las no frecuentes ocasiones en que el Tribunal Supremo logra un parecer unánime, el máximo órgano judicial estadounidense entiende que sí es posible en estos casos el control judicial, siendo el ponente de la sentencia Antonin Scalia (que, además, ostenta la condición de autor especializado en derecho administrativo, al igual que su amigo y colega aunque ideológicamente opuesto Stephen Breyer). El Tribunal Supremo rechaza pronunciarse acerca de si los terrenos en concreto se encuentran o no sometidos a las disposiciones de la Clean Water Act (aunque la resolución efectúa un brevísimo excursus obiter dicta), sino que limita su actuación a dilucidar si la actuación administrativa impugnada goza de los requisitos establecidos en la legislación general de procedimiento administrativo para ser impugnada judicialmente, es decir, si la actuación es una “final agency action”. La respuesta es positiva y tajante: “It has all of the hallmarks of APA finality that our opinions establish”. El acto administrativo en cuestión no sólo contiene antecedentes de hecho y fundamentos jurídicos, sino que impone una obligación a los destinatarios del mismo cuyo incumplimiento lleva aparejada una sanción, sino que dicho acto marca el final del procedimiento administrativo (“The issuance of the compliance order also marks the consummation of the agency´s decisionmaking process”). La Administración se oponía a considerar como final su decisión sobre la base de que había propuesto a los Sackett una “informal discussion”, algo que para el Tribunal Supremo en modo alguno es suficiente para evitar el carácter finalizador del procedimiento del acto impugnado: “The mere possibility that an agency might reconsider in light of informal discussion and invited contentions of inaccuracy does not suffice to make an otherwise final agency action nonfinal”.

Aborda a continuación el Tribunal Supremo el segundo de los requisitos establecidos por la APA para la impugnación judicial de actuación de agencias administrativas: que el interesado carezca de otra acción judicial (“no other remedy in a court”), circunstancia que según el alto Tribunal se da en el presente caso, toda vez que en ejecución de las disposiciones de la Clean Water Act es únicamente la EPA quien puede acudir a los juzgados vía acción civil, pero sin que otorgue a los particulares idéntica posibilidad, sujetándoles además a multas coercitivas en caso de incumplimiento. La Agencia se oponía a esta consideración argumentando que la APA expresamente impide la revisión judicial en todos aquellos supuestos en que la legislación especial así lo establezca, sosteniendo que ese es precisamente el supuesto de la Clean Water Act; el Tribunal Supremo niega de forma expresa tan desconsiderada pretensión al establecer que en ningún caso dicha normativa expresamente veda la revisión judicial al amparo de la normativa general de procedimiento (“Nothing in the Celan Water Act expressly precludes judicial review under the APA or otherwise”; el subrayado es original de la sentencia). Uno de los aspectos quizá más chocantes de la defensa del ente público es el hecho de que se oponía a la judicial review de la compliance order sobre la base de que ésta no era ejecutiva, sino que su ejecución debía llevarse a cabo por la propia agencia a través de una plenary judicial action. El Tribunal Supremo vuelve a ser tajante: la APA posibilita la revisión judicial de todas las actuaciones que agoten la vía administrativa, no sólo las que no sean ejecutivas, lanzando incluso un tirón de orejas a la EPA por lo contradictorio de su defensa: “the APA provides for judicial review of all final agency actions, not jus those that impose a self executing sanction. And it is hard for the Government to defend its claim that the issuance of the compliance order was just a step in the deliberative process when the agency rejected the Sacketts´attempt to obtain a hearing and when the next step will either be taken by the Sacketts (if they comply with the order) or will involve judicial, not administrative deliberation (if the EPA brings an enforcement action)”. De hecho, los últimos párrafos de la sentencia son una defensa de la vía judicial y del rechazo a las tesis administrativas de que razones de eficacia han de prevalecer sobre el control judicial: “The APA´s presumption of judicial review is a repudiation of the principle that efficiency of regulation conquers all. And there is no reason to think that the Clean Water ACt was uniquely designed to enable the strong-arming of regulated parties into voluntary compliance without the opportunity for judicial review –even judicial review of the question whether the regulated party is within the EPA jurisdiction”. Y recordemos que este párrafo está escrito por alguien (Antonin Scalia) que se ha caracterizado por una fuerte defensa de la actuación de las agencias administrativas y de la ampliación de la deferencia judicial que a éstas se debe en aplicación de la doctrina Chevron.

En definitiva, toda una lección de derecho administrativo, actuación administrativa y revisión judicial en Estados Unidos, en tan sólo nueve páginas y media. ¿Se puede pedir más?

Anuncios

Responder

Introduce tus datos o haz clic en un icono para iniciar sesión:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Cerrar sesión / Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Cerrar sesión / Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Cerrar sesión / Cambiar )

Google+ photo

Estás comentando usando tu cuenta de Google+. Cerrar sesión / Cambiar )

Conectando a %s