DOS VISIONES CRÍTICAS DEL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

Mortadelo

Recientemente he leído un par de trabajos muy interesantes sobre el estado actual de la jurisdicción contencioso-administrativa. Aunque ambos tienen por objeto el análisis de aspectos muy concretos o puntuales del procedimiento contencioso-administrativo, lo cierto es que ambos se elevan desde lo particular a lo general, teniendo en común el hecho de que la visión que en ambos se tiene de la rama contencioso-administrativa dista mucho de ser tan lisonjera como el grueso de la doctrina.

El primero de los trabajos es el que Juan Alfonso Santamaría Pastor elaboró con el título De nuevo sobre el arbitrismo del legislador: las reformas del proceso contencioso-administrativo hechas por la Ley 37/2011 de 10 de octubre, publicado en las páginas 2147 a 2181 en el tomo primero de la obra Administración y Justicia, obra que constituye el merecido homenaje jubilar a Tomás Ramón Fernández. Santamaría Pastor es muy crítico con las novedades introducidas en la nueva Ley, en especial con el régimen probatorio. Me llamó la atención una frase que el profesor vierte en su trabajo a la hora de analizar el nuevo régimen de imposición de costas procesales, y que contiene unas afirmaciones que, no por menos conocidas, deben dejar de recordarse: “El proceso contencioso no es sólo un mecanismo de solución de conflictos entre personas privadas, sino un sistema de protección y defensa de los ciudadanos frente a los poderes públicos: frente a unos poderes extremadamente fuertes, que no sólo tienen a su favor la inmensa ventaja del privilegio de decisión ejecutoria, sino también unos cuerpos de muy competentes defensores y, last but not least, que actúan en el marco de un proceso que confiere una importante posición de ventaja a las Administraciones demandadas.”. Y (eso lo añado yo) la existencia de una circunstancia excepcional que impide extender el criterio del vencimiento como en el proceso civil: la Administración cuenta con unos servicios jurídicos que no poseen las mismas características que los de una entidad privada: a saber, exención de colegiación y retribución conforme a presupuestos generales. No obstante, Santamaría Pastor realiza una afirmación con la que estoy parcialmente, y sólo parcialmente de acuerdo: “La nueva redacción del artículo 139 de la Ley constituye una muestra palmaria de que sus autores jamás han tenido contacto con un recurrente, ni han asistido a su personal proceso de toma de decisiones. En la inmensa mayoría de los casos, un demandante ante la Jurisdicción contenciosa se asemeja muy poco a un litigante ante la jurisdicción civil: en España, las decisiones de recurrir contra la Administración se adoptan con el estómago o con el corazón, casi nunca con la cartera; al igual que sucede en los litigios matrimoniales. Se recurre no en virtud de un proceso racional, de un cálculo de coste/beneficio, ni tampoco sólo para la fría defensa de unos intereses patrimoniales, sino por motivos de indignación ante lo que se juzga como un atropello cometido por un ente público que se presupone objetivo, pero que se cree que se comporta en el caso arbitrariamente y con abuso notorio de poder”. Es cierto, y sería absurdo negarlo, la visceralidad que influye en no pocas decisiones de acudir a la vía contencioso-administrativa pese a ser consciente el potencial demandante de las dificultades que dicho proceso conlleva, pero negar la influencia del factor económico en estos casos es algo con lo que no estoy de acuerdo; el bolsillo influye y no poco, máxime en los tiempos actuales. Si una persona, por muy consciente que sea del atropello, reflexiona y piensa que a la Administración no le va a costar nada el acudir a juicio (algunos Abogados del Estado incluso tienen por norma no acudir a determinados pleitos) y aún así se le exige previamente el abono de la tasa judicial y el riesgo de que en caso de pérdida tenga que satisfacer las costas del pleito, pues se lo pensará muy mucho por muy consciente que sea de que la razón está de su parte. Con esto juega precisamente la Administración, y por tanto esta reforma no es nada inocente. El régimen de vencimiento objetivo se ha introducido como elemento “disuasorio” de la interposición de recursos contencioso-administrativos. Y no es sólo eso, sino que si se analizan profundamente las última reforma procesal operada por la Ley 37/2011 y se cruza con la operada por la Ley 10/2012 la conclusión no puede ser otra: se pretende finiquitar el colapso de la jurisdicción con la adopción de medidas disuasorias para que el grueso de la población española, la antaño denominada “sufrida clase media”, se vea imposibilitada en la práctica de ejercer su derecho de acceso a la jurisdicción. Piénsese, si no, en los colectivos exentos del pago de la tasa; teóricamente ésta, como tributo que es, debe estar presidida por el principio de capacidad económica, pero no es así. Prueba de ello es que la Administración pública está exenta; ítem más, el anteproyecto de ley de asistencia jurídica gratuita exime de abono a determinados colectivos aunque éstos tengan notoriamente recursos suficientes (el caso más sangrante es el de los sindicatos).

El segundo de los trabajos es el que Alejandro Huergo Lora publicó con el título Un contencioso-administrativo sin recursos ni actividad impugnada en las páginas 41 a 73 del número 189 (septiembre-diciembre de 2012) de la Revista de Administración Pública. Las líneas iniciales del trabajo son ya de por sí esclarecedoras: “Este trabajo parte de una visión crítica del estado actual del contencioso-administrativo, un orden jurisdiccional imprescindible en el Estado de Derecho y que con la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJ) de 1998 se ha instalado en el continuismo respecto a su antecesora de 1956. Cunde la idea de que las grandes líneas del contencioso-administrativo son inamovibles, salvo cambios de detalle o hachazos dirigidos a disuadir a sus posibles usuarios. El legislador da por perdido el contencioso, como lo demuestra el hecho de que, allí donde por una u otra razón se hace necesaria una tutela eficaz (y, por tanto, rápida), opta por un parche legislativo y por la creación de mecanismos sectoriales sin encaje adecuado en la legislación general, sin justificar por qué, si tales novedades son útiles y convenientes, no se aplican con carácter general. En cierto modo cuadra al contencioso español el viejo y cínico juicio aplicado en Alemania a los recursos administrativos: que no son formalistas, que no son caros… pero que tampoco sirven para nada […]”. El autor centra su trabajo en un único aspecto del contencioso (la limitación del objeto del mismo que opera en virtud de los artículos 25 a 20 de la Ley 29/1998, abogando expresamente por una reforma que suponga una apertura objetiva, de tal manera que la ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa se limite a regular un único proceso (el ordinario frente a actos administrativos) rigiendo en los demás como supletoria la Ley 1/2000. Es imposible no estar de acuerdo. Es inconcebible que cuando la Administración no ejecute sus actos firmes o cuando no abone cantidades reconocidas, líquidas y exigibles haya de acudirse a un procedimiento declarativo ordinario y no a uno ejecutivo; claro que habría que modificar el actual sistema de ejecución de sentencias contenciosas, que si algo se asemeja es a una gigantesca burla o esperpento. En no escasa medida no es ajena a dicha situación el recelo de la judicatura hacia la ejecución de sentencias, pues es innato al orden contencioso la idea implantada en los jueces (salvo contadas y honrosísimas excepciones) que su labor finaliza con el dictado de la sentencia; esa, al menos, es la opinión que José Eugenio Soriano García sostiene en las páginas iniciales de su libro El poder, la Administración y los jueces y con la que el jurista práctico no puede menos que coincidir al cien por cien. Jueces hay (y tengo resoluciones que lo demuestran) que tienen auténtico pavor a la ejecución de sentencias y que, por sistema, declaran no haber lugar a las mismas otorgando nuevos plazos de cumplimiento voluntario a la Administración, que ya cuenta con un amplísimo periodo de dos/tres meses para ello.

El contencioso no es hoy en día un sistema de garantías del ciudadano frente a la Administración, sino un fuero privilegiado de la Administración pública y que el ejecutivo pretende mantener así indefinidamente para garantizar de facto su impunidad pese a que de iure se someta gustosamente a la ley y al Derecho.

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2 comentarios el “DOS VISIONES CRÍTICAS DEL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

    • Por supuesto que el autor de este blog conoce, además personalmente, a Sevach, cuyo blog es la bitácora imprescindible para estar al día en contencioso. Sevach une además a su condición de gran administrativista un sentido del humor envidiable, del que carecen muchos de los que se dedican a esta rama.
      Un saludo

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