ZIVOTOFSKY v CLINTON: RESTRICCIÓN JUDICIAL DE LA DOCTRINA DE LAS “POLITICAL QUESTIONS”

Seal of the United States Supreme Court

A veces los hechos más simples plantean cuestiones jurídicamente complejas y viceversa, en ocasiones cuestiones fácticamente complejas son jurídicamente sencillas. El caso Zivotofsky v. Clinton, resuelto el 26 de marzo de 2012 (es decir, hace ya casi un año) por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos presenta unos hechos en sí muy sencillos que plantearon cuestiones jurídicamente complejas, como la doctrina de la “cuestión política”, el control de constitucionalidad de la ley y las prerrogativas y funciones presidenciales. Pasamos, a continuación, a exponer los hechos, la situación legal, el devenir judicial y la doctrina del Tribunal Supremo sobre la materia.

I.- Los hechos. Son muy sencillos: Menachem Binyamin Zivotofsky nace el 17 de octubre de 2002 en la ciudad de Jerusalén. Dado que sus padres son ciudadanos norteamericanos, adquiere automáticamente ex lege la ciudadanía estadounidense, razón por la cual solicitan de la embajada de los Estados Unidos la emisión del certificado de nacimiento donde conste como lugar de nacimiento del menor ”Jerusalén, Israel”. Los funcionarios de la embajada le expiden el certificado y el pasaporte solicitados, pero señalando como lugar de nacimiento “Jerusalén”, en cumplimiento de las órdenes de la Secretaría de Estado que prohíben consignar “Israel” como lugar de nacimiento.

II.- La normativa aplicable al caso. Los funcionarios de la embajada estadounidense llevaban razón al indicar que las órdenes de la Secretaría de Estado en este tema son tajantes. La circular del departamento sobre este tipo de asuntos indicaba como norma general para certificados de nacimiento que “si el lugar de nacimiento del solicitante se encuentra en disputa por otros países, se consignará dicha ciudad o área como lugar de nacimiento” y, en el caso específico en cuestión, ordenaba a los funcionarios consignar en certificados de nacimiento y pasaportes “Jerusalén” y no “Israel o Jordania” cuando el nacimiento del solicitante tiene lugar en dicha ciudad. Ahora bien, poco antes del nacimiento de Zivotofsky el Congreso había aprobado, y el presidente Bush sancionado la Foreign Relations Authorization Act, uno de cuyos preceptos afectaba de lleno al caso concreto al dejar sin efecto en determinados supuestos la instrucción de la Secretaría de Estado. En concreto, la Sección 214 llevaba por rúbrica “Política de los Estados Unidos relativa a Jerusalén como capital de Israel”, y el último epígrafe de dicha sección, que lleva por rúbrica “Registro de Israel como lugar de nacimiento a los efectos de la expedición del pasaporte”, establece de forma indubitada que “A solicitud del solicitante o de sus representantes legales, el Secretario [de Estado] podrá, a los solos efectos de la expedición del pasaporte a un ciudadano norteamericano nacido en Jerusalén, reflejar “Israel” como lugar de nacimiento”. Ya hemos indicado que el presidente Bush no vetó la ley, pese a que en el momento de sancionarla manifestó que la misma suponía una intrusión en las facultades presidenciales.

III.- El devenir judicial. Los padres del menor interponen una demanda solicitando se obligue a la Secretaria de Estado a consignar como lugar de nacimiento del menor “Jerusalén, Israel”, en el ejercicio de la facultad que les otorga la Foreign Relations Authorization Act. Tras un primer intento (el Juzgado de Distrito rechaza la cuestión y el Tribunal de Apelaciones del Distrito de Columbia estima el recurso devolviendo el asunto al juzgado para que lo resuelva) el Juzgado de Distrito entiende que carece de jurisdicción para conocer el asunto dado que ello “necesariamente supondría que el juzgado se pronunciase sobre el estatus político de Jerusalén”, lo cual suponía abordar una cuestión política ante la cual los juzgados y tribunales carecen de jurisdicción. Recurrida la sentencia, el Tribunal de Apelaciones del Distrito de Columbia ratifica la misma, sobre la base de que “la Constitución otorga exclusivamente al Ejecutivo la potestad de reconocimiento de naciones foráneas, y el ejercicio de tal potestad no está sujeta a revisión judicial”, lo que conlleva que se está ante una “cuestión política que no puede ser resuelta por los Tribunales”; no obstante, el juez Edwards formula un voto particular concurrente, estimando que coincide en la desestimación, pero no por la existencia de una cuestión política, sino otra absolutamente diferente que sí es competencia de los tribunales, en concreto determinar si el precepto legal invocado de la Foreign Relations Authorization Actsupone una invasión de las potestades exclusivas del Presidente relativas al reconocimiento de naciones extranjeras”, lo cual supone simplemente un asunto de “interpretación constitucional y legal” y, dado que en su opinión el precepto legal que permite consignar Israel como lugar de nacimiento es inconstitucional por invasión de las facultades presidenciales, la nulidad de dicho precepto legal conllevaría la desestimación de las pretensiones del recurrente.

IV.- La doctrina del Tribunal Supremo. El ponente de la sentencia es el chief justice John Roberts, quien contó con el voto favorable de todos los magistrados excepto Stephen Breyer, quien formuló un voto particular discrepante al que luego nos referiremos. La sentencia estima el recurso y revoca la de instancia, sobre la base de que no es aplicable al caso la doctrina de la cuestión política. Veamos cómo razona el Tribunal.

A.- En primer lugar, reconoce que el poder judicial tiene la obligación de resolver todos los asuntos que se le sometan, incluso aquellos que con agrado evitaría pronunciarse (“even those it would gladly avoid”). Existe una única excepción, que expresamente se define como excepcional y restringida (“narrow”) que es la doctrina de la cuestión política, que el Tribunal define citando la doctrina fijada en el caso Baker v. Carr (que cita a través del United States v. Nixon): “involves a political question…where there is a textually demonstrable constitutional commitment of the issue to a coordinate political department; or lack of judicially discoverable and manageable standards for resolving it”. Por lo tanto, sí acepta en principio con carácter excepcional la existencia de cuestiones políticas exentas de control judicial.

B.- Descendiendo al caso concreto, ¿Se está en el supuesto enjuiciado ante una cuestión política?. El Tribunal Supremo entiende clara y tajantemente que no. Y ello por una potísima razón “Zivotofsky no solicita de los Tribunales determinar si Jerusalén es la capital de Israel. Únicamente solicita determinar si su pretensión encuentra acogida en el artículo 214.d en el sentido de consignar en su pasaporte Israel como lugar de nacimiento”. En definitiva, que no se trata de una cuestión de reconocimiento político, sino de una cuestión estrictamente administrativa y burocrática: “La existencia de un derecho legal es absolutamente relevante al poder judicial a la hora de resolver las pretensiones de Zivotofsky. No se solicita de los Tribunales federales suplantar una decisión política de los órganos competentes […] Zivotofsky solicita de los tribunales el cumplimiento de un específico derecho legal. Para resolver esta cuestión el Tribunal debe resolver si la interpretación que Zivotofsky hace de la ley es correcta y en su caso si la norma es constitucional. Esta es una tarea familiar para el poder judicial”. Es más, que como la interpretación del texto legal es clara y admitida por ambas partes, la única cuestión a debatir es si la misma es acorde o no con el texto constitucional, lo que el Tribunal Supremo concreta en “verificar si la ley supone una intromisión ilícita en las prerrogativas que la Constitución otorga al Presidente”.

C.- En torno a la constitucionalidad de la ley. Es curioso este párrafo en el que el Tribunal Supremo matiza las alegaciones de la Administración: “The Secretary contends that there is a textually demonstrable constitutional commitment to the President of the sole power to recogniza foreign sovereigns and, as a corollary, to determine whether an American born in Jerusalem may choose to have Israel listed as his place of birth on his Passport […] Perhaps. But there is, of course, no exclusive commitment to the Executive of the power to determine the constitutionality of a Statute. The judicial Branch appropriately exercises that authority, including in a case such as this where the question is whether the congress or the Execituve is aggranding its power at the expense of another branch”. En otras palabras, se ha pasado ya de la doctrina de la “cuestión política” a otra centrada en la constitucionalidad de la norma. En efecto, lo que se discute ya es si la autorización conferida por la sección 214.b al particular para obtener, a los solos efectos de constar en su pasaporte, como lugar de nacimiento “Israel” supone una intromisión del legislativo en competencias presidenciales. En este sentido, la defensa de la Secretaria de Estado sostenía que la decisión de constatar un lugar de nacimiento supone una declaración oficial de que los Estados Unidos estarían reconociendo así la soberanía de una nación sobre dicho territorio (“reconociendo Israel como lugar de nacimiento constituiría un acto oficial en virtud del cual los Estados Unidos reconocerían dicha ciudad como sita dentro de Israel”), algo que constitucionalmente está atribuido en exclusiva al Presidente, y no al Congreso. Por su parte, la defensa de Zivotofsky argumenta que en modo alguno se están invadiendo competencias presidenciales, pues el Congreso aprueba la norma amparándose en su “autoridad para legislar sobre la forma y contenido del pasaporte”, y en las competencias legislativas sobre naturalización y comercio exterior, algo que el legislativo llevaba haciendo invariablemente desde 1856; a mayor abundamiento, la testifical de la funcionaria del Departamento de Estado indicó que el “lugar de nacimiento” opera única y exclusivamente como “elemento de identificación”, por lo que, según el demandante, ello no implica en modo alguno el reconocimiento de la soberanía sobre dicho territorio. ¿Cuál es el problema, pues? Que la Secretaría de Estado ampara las prerrogativas presidenciales en una cláusula, la de “receive Ambassadors”, que a juicio del actor se está interpretando de forma extensiva pues, citando nada menos que a Alexander Hamilton en “El Federalista”, dicha potestad supone “más una cuestión de dignidad que de autoridad”.

D.- Conclusión. La resolución deja claro que no se trata de una cuestión política y que, por tanto, el poder judicial no tiene obstáculo alguno para conocer de este asunto. Ahora bien, en el breve punto III de la sentencia, se indica que el hecho de que el poder judicial sea competente para conocer de un asunto no implica que la solución al mismo sea sencilla. Y, a mayor abundamiento, que como el Tribunal de Apelaciones del Distrito de Columbia no ha resuelto el asunto sobre el fondo amparándose en la naturaleza política del mismo, y dado que el tribunal “es un órgano revisor y no de primera instancia”, devuelve el asunto al Tribunal inferior para que se pronuncie sobre el fondo. En otras palabras, que el Tribunal Supremo anula la sentencia porque no entró en el fondo del asunto por considerar erróneamente que el mismo era una cuestión política cuyo conocimiento está vedado al poder judicial; pero, una vez que la máxima instancia estadounidense ha determinado que no se da esa naturaleza política, no puede entrar en el asunto principal (constitucionalidad de la ley en la que el recurrente ampara su pretensión) más que por vía de revisión de la doctrina del tribunal inferior, motivo por el que devuelve el asunto a dicho órgano para que se pronuncie sobre la constitucionalidad o no de dicho precepto.

V.- El voto particular discrepante de Stephen Breyer. Es muy, pero que muy curioso que en este caso sea Stephen Breyer, uno de los magistrados del ala liberal, quien formule un voto particular discrepante abogando por sostener que estamos ante un asunto de naturaleza política y que, por tanto, está vedado al poder judicial. Breyer coincide en que los supuestos en los que ha de apreciarse la existencia de una “cuestión política” han de ser excepcionales, pero en este caso concreto estima que existen por la existencia de cuatro circunstancias que, apreciadas conjuntamente, conllevan necesariamente la estimación de la concurrencia de ese “acto político”.

A.- Afecta al campo de la política exterior, ámbito que la Constitución atribuye fundamentalmente a los poderes legislativo y ejecutivo, y ámbito en el cual, según Breyer, “el proceso de decisión es altamente político, delicado y complejo”, siendo a mayor abundamiento en esta materia donde han surgido precisamente la mayoría de los casos donde surge la doctrina del acto político.

B.- Si los Tribunales han de resolver la cuestión de carácter constitucional que se les plantea, han de evaluar las implicaciones que ello conllevaría en el ámbito de la política exterior. Aquí es donde creo que Stephen Breyer incurre en una contradicción, pues aplica consideraciones estrictamente políticas en su razonamiento, al indicar que “Allí donde un texto legal afecta de forma indiscutida asuntos puramente administrativos, los esfuerzos judiciales para resolver la cuestión constitucional quizá no implique que los jueces deban adentrarse en cuestiones de política exterior. Pero en el oriente medio los asuntos administrativos pueden tener implicaciones que vayan más allá de lo puramente administrativo.”

C.- El tercer argumento es la poca consistencia de los intereses cuya defensa pretende el actor, sorprendente argumento en un juez del Tribunal Supremo, añadiendo ulteriormente que “en cuanto el ciudadano sufre un daño puramente ideológico, los Tribunales han venido desestimando entrar a conocer dicha pretensión”. Olvida Breyer que el recurrente no está pidiendo nada ex novo, sino el simple cumplimiento de una obligación expresamente reconocida en un texto legal que ni el propio recurrido discute en cuanto a su contenido

D.- En el presente asunto subyace una controversia entre las ramas legislativa y ejecutiva y, por tanto, la resolución del conflicto corresponde a las mismas.

La conclusión de Breyer es que “The upshot is that this case is unusual both in its minimal need for judicial intervention and in its more serious risk that intervention will bring about embarrashment, show lack of respect of the other branches, and potentialy disrupt sound foreing policy decisionmaking”. Por ello y por “prudencia”, entiende Breyer que es de aplicación la doctrina de la cuestión política que veda al poder judicial la intervención en este asunto.

Para quien esto suscribe, humilde observador del devenir tanto de la propia institución judicial como de sus magistrados, es sorprendente la tesis defendida por Stephen Breyer, que sin duda alguna hubiera suscitado ríos de tinta y airadas críticas si en vez de por este magistrado liberal hubiesen venido avaladas por la firma de Antonin Scalia, Samuel Alito o John Roberts. Si, como él mismo reconoce, los poderes legislativo y ejecutivo tienen mejor información sobre política exterior que los Tribunales, si un texto legal autoriza a consignar en un pasaporte Jerusalén-Israel como dato meramente geográfico, ello no implica que si un ciudadano opta por ejercer una facultad al amparo de un texto legal claro y expreso ello no convierte el asunto en una cuestión política. En definitiva, si un ciudadano solicita una determinada pretensión al amparo de un texto legal claro y expreso lo lógico es verificar si, como indicaba el propio juez John Marshall en el caso Marbury, la ley le otorga un remedio; ese remedio es, en efecto, la acción judicial. Cabe (como muy bien observó la mayoría del Tribunal) cuestionarse si el texto legal invade competencias reservadas a la rama ejecutiva, en cuyo caso habrá de verificarse previamente si el precepto aplicable es o no constitucional, pero en modo alguno convertirlo en una cuestión “política” como, insisto, de forma harto sorprendente hace Stephen Breyer en este texto. Bien parece que en esta ocasión es el liberal quien hizo suyas las tesis de la “deferencia” hacia las otras ramas cuyo más ardiente defensor es su rival ideológico y colega de estrado.

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