ANTEPROYECTO DE LEY DE EFICIENCIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA (II): LAS COMISIONES INDEPENDIENTES COMO FRENO O BARRERA PARA REDUCIR EL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

En nuestro anterior post exponíamos las líneas generales del Borrador de Anteproyecto de Ley de Eficiencia Contencioso-Administrativa a la vez que analizábamos su dilatada parte expositiva. Analizaremos a continuación la propuesta de articulado, ciñendo nuestro post de hoy a las reformas que afectan a la fase estrictamente administrativa y demorando para nuestro próximo y último post sobre el tema las principales novedades de la fase contenciosa, quizá las más jugosas de la norma.

A la fase administrativa se dedican los dos primeros capítulos del anteproyecto, que integran los primeros cinco artículos. Sin embargo, el eje principal pivota sobre el capítulo primero, cuya rúbrica (“controles administrativos de legalidad”), no deja lugar a dudas sobre su objetivo último. Como ya indicábamos en nuestro post anterior, la gran apuesta del Anteproyecto radica en las comisiones administrativas independientes como órganos encargados de resolver las reclamaciones administrativas basadas única y estrictamente en controles de legalidad (es decir, excluyendo de forma expresa el control de la discrecionalidad administrativa, que únicamente corresponde a los órganos judiciales). En este sentido, son cuatro las normas básicas cuyo articulado se retoca para la introducción de estos nuevos organismos: por un lado la Ley 30/1992 (a fin de posibilitar la creación de dichos entes y establecer su régimen jurídico general) y por otro el Real Decreto Legislativo 339/1990, la Ley Orgánica 4/2000 de Extranjería, y la Ley 7/2007 del Estatuto Básico del Empleado Público para imponer con carácter preceptivo la existencia de dichas comisiones administrativas independientes en los sectores de tráfico, empleo público y extranjería, respectivamente.

Analicemos la regulación básica general que se introduce mediante la adición de dos nuevos párrafos al artículo 107 de la Ley 30/1992, porque en gran medida la mutación de las leyes sectoriales de tráfico, extranjería y empleo público no es más que la extensión o plasmación del régimen general en los sectores concretos regulados. ¿Cuáles son, pues, las características de estos entes? Destaquemos las principales:

1.- Creación potestativa de dichos entes reservada a las leyes sectoriales, es decir, que rige el principio dispositivo quedando reservado a una norma de rango legal su establecimiento.

2.- Las potestades de las comisiones administrativas independientes no quedan limitadas al campo estrictamente resolutivo o de control de legalidad (es decir, a la mera resolución de los recursos de alzada y reposición) sino que incluso se les atribuyan funciones consultivas, pues el nuevo artículo 107.6 de la Ley 30/1992 prevé que los órganos con competencias resolutorias puedan consultar a estas comisiones administrativas independientes sobre la correcta interpretación de una norma cuando de ella dependa la resolución de asuntos que se planteen reiteradamente. Esta especie de consulta interna (para cuya resolución se fija el plazo de un mes) suspende la tramitación ordinaria de los procedimientos. Por desgracia, no se especifica si la consulta es vinculante o no, aunque lo lógico es que lo sea.

3.- La composición de dichas comisiones se deja a la discrecionalidad de la normativa sectorial, sin perjuicio de que sea necesaria e indispensable la colegiación. No obstante, sí que se establecen unas pautas o criterios básicos que se habrán de respetar en todo caso:

A.- Criterio de profesionalidad. Se exige acreditar experiencia previa en el desempeño de tareas “estrictamente reservadas a juristas” así como una experiencia profesional de ocho años en el sector de actividad (que se elevan a diez en el caso de la presidencia). Se abre la posibilidad de que “por tiempo determinado y de manera limitada” se incluyan a expertos no pertenecientes a la Administración. En definitiva, parece querer primarse la profesionalidad y la técnica e incluso abrir la ventana para que penetre el aire fresco de expertos que operen extramuros de la Administración, si bien este último caso se configura como una facultad y no como una obligación. Habrá de verse si en la práctica la composición de estas comisiones la técnica no se abandona a la mera defensa de los intereses administrativos.

B.- Selección de los miembros mediante proceso selectivo público competitivo que se base en los criterios de mérito, capacidad e idoneidad.

C.- Garantía de independencia. Ello se pretende asegurar mediante dos medidas: la primera, la garantía de ausencia de remoción; la segunda, estableciendo para estos cargos un periodo mínimo de duración (que puede ser aumentado por las leyes sectoriales) seis años, es decir, superior al mandato de una legislatura.

4.- El control administrativo que han de verificar a la hora de resolver los recursos de alzada o reposición es de estricta legalidad; en otras palabras, que no pueden pronunciarse sobre materias que afecten a la discrecionalidad administrativa. Por otra parte, en estos casos no es posible la convalidación de actuaciones, debiendo, en el caso de estimación del recurso, ordenar la retroacción de las mismas.

5.- Muy importante a efectos prácticos es el hecho de convertir el recurso potestativo de reposición en preceptivo cuando éste ha de ser resuelto por una comisión independiente.

Tras esta regulación genérica, hemos de referirnos brevemente a los tres sectores en concreto en los que esta propuesta impone la existencia de estas comisiones.

1.- Empleo público. Se introduce un nuevo artículo 101 a la Ley 7/2007 que no sólo impone la existencia de estas comisiones en el ámbito del empleo público, sino que crea ex lege en la Administración General del Estado, y adscrita al Ministerio competente en materia de Administraciones públicas, la Comisión Central de Empleo Público, encargada de resolver los recursos de alzada y reposición en la materia. Dicho organismo lo integran diez vocales y un presidente, siéndoles exigibles a todos ellos titulación del subgrupo A-1 de cualquier Administración. Dicho órgano actúa en pleno y por secciones, reservándose al pleno la resolución de las consultas interpretativas que se les planten.

2.- Extranjería. Se introduce en la Ley Orgánica 4/2000 el artículo 73 que crea la Comisión Central de Extranjería como organismo adscrito al Ministerio del Interior. En este caso la composición difiere de la establecida para empleo público, dado que la integran un presidente y seis vocales; ahora bien, en este caso sí que se acoge a la posibilidad que brindaba el artículo 107.5 de la Ley 30/1992 y se establece de forma expresa que uno de los seis vocales será un miembro externo a la Administración pública.

3.- Tráfico. Este es sin duda alguna el elemento clave dado el alto índice de procedimientos sancionadores en la materia que convierten a este sector en uno de los más masificados. Pues bien, el Anteproyecto da una nueva regulación al artículo 6 del Real Decreto Legislativo 339/1990 creando, como órgano adscrito a la Jefatura Central de Tráfico, la Comisión Central de Tráfico, encargada de resolver los recursos de alzada y reposición en la materia. Su composición es idéntica a la de la Comisión Central de Extranjería, es decir, un presidente y seis vocales, uno de los cuales será externo a la Administración.

En líneas generales esta es la gran apuesta de la reforma, depositar el conocimiento y resolución de los recursos administrativos a órganos a quienes se pretende garantizar una independencia funcional y dotarles de unos medios personales en los que prime el carácter técnico que les permita enjuiciar el estricto sometimiento a la legalidad de la Administración a la cual, pese a su independencia, pertenecen. Y no deja de ser en cierto modo paradójico que desde nuestro país se mirara con recelo el sistema británico al cual ahora se pretende emular con la creación de estos organismos encargados de velar por el sometimiento a legalidad de la propia Administración. Ahora bien, esa tarea, la de sometimiento a la legalidad, ha de verificarla ordinariamente la propia Administración de la cual dependen a nivel orgánico, y es bien triste que la propio anteproyecto venga a constatar de forma expresa una realidad cotidiana que cualquier lego en derecho percibe: la ineficacia de las vías administrativas, que en la práctica no sirven más que para adelantar a la Administración la vía de defensa en el ulterior juicio, lo que nos llevaría ya a abordar las reformas que en el proceso contencioso-administrativo pretende introducir este Anteproyecto.

Pero de ello nos ocuparemos en el siguiente post.

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