ANTE LOS TRES LUSTROS DE LA LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA: CARENCIAS Y REFORMAS NECESARIAS

Justicia

El próximo mes de julio la Ley 29/1998 de 13 de julio reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa cumplirá los tres lustros de existencia. La ley fue publicada en el Boletín Oficial del Estado del día 14, mas su entrada en vigor se demoró cinco meses, tal y como establecía la Disposición Final Tercera. A lo largo de estos quince años el texto legal ha sufrido varias modificaciones de importancia, siendo de destacar las operadas por la Ley 13/2009 de 3 de noviembre de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva oficina judicial y por la Ley 37/2011 de 10 de octubre de medidas de agilización procesal. Actualmente pesa una nueva amenaza de reforma de dicho texto por mor del borrador de Anteproyecto de Ley de Eficiencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que hemos desgranado exhaustivamente en tres recientes post.

La Ley 29/1998 de 13 de julio venía a sustituir a la benemérita Ley de 27 de diciembre de 1956, texto normativo que supuso un auténtico espaldarazo al control judicial de la Administración, no sólo por las novedades legislativas que el texto implicaba (auténticamente insólitas teniendo en cuenta el contexto socio-político en el que se aprobó la ley) sino por el espíritu que de ella emanó, produciéndose un avance tal que la promulgación de la Constitución de 1978 no supuso óbice alguno para que la Ley de 1956 pudiese superar si problemas el test de constitucionalidad. La propia exposición de motivos de la ley que pasaría a sucederla contenía un auténtico homenaje a la ley que, aún de cuerpo presente, iba a ser prontamente enterrada con todos los honores. Ahora bien, es algo evidente y notorio que cuatro décadas no pasan en balde, y la situación política y social demandaba una reforma del proceso contencioso-administrativo que modernizase el mismo para situarlo a las alturas del siglo XXI, dando plena eficacia al principio de tutela judicial efectiva y eliminando algunas restricciones y privilegios para una de las partes, la Administración, que más por razones de inercia histórica que de utilizad procesal aún se mantenían vigentes. Por tanto, era menester que respetando lo mucho de bueno que tenía la Ley de 27 de diciembre de 1956 se completasen sus preceptos mediante una reforma procesal que adecuase el texto legal a las circunstancias históricas contemporáneas así como a las demandas de la doctrina más autorizada. Así, en la legislatura 1996-2000 se presentaron sendos proyectos de reforma de legislación procesal que finalizaron mediante la aprobación tanto de la Ley 29/1998 como de la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil, texto este último que sustituía a la centenaria Ley de Enjuiciamiento Civil aprobada en 1881 y que sobrevivía merced a tantos parches y remiendos que habían casi desnaturalizado el espléndido texto inicial.

Pues bien, la aparente alegría pronto se desinfló como un globo, pues se demostró que la ley era más de lo mismo. La Exposición de Motivos en su punto I manifiesta que “la reforma es a la vez continuista y profundamente renovadora”. Ignoro cómo se puede ser a la vez continuista y renovador; recuerdo que don Federico Suárez, al hablar de las actitudes existentes hacia las novedades que implicaba la aprobación de la Constitución de 1812 distinguía entre conservadores, innovadores y renovadores, de los cuales los primeros serían los que constituirían los reticentes a toda reforma, los segundos los partidarios del texto constitucional y los terceros quienes pretendían conciliar las tradiciones con el espíritu del siglo. Pues bien, si trasplantamos la clasificación tripartita del profesor Suárez al ámbito procesal, nos encontraríamos que la Ley 29/1998 es profunda, absoluta y radicalmente conservadora, pues respeta casi el ochenta por ciento de la normativa anterior, y del novedoso veinte por ciento en muchas ocasiones se limita a constatar de forma expresa avances ya admitidos jurisprudencialmente, como, por ejemplo, la posibilidad de dirigir pretensiones contencioso-administrativas frente a inactividades o vías de hecho.

Quizá la novedad principal fuese la creación de los juzgados de lo contencioso-administrativo como órganos unipersonales dotados de competencias limitadas, con la finalidad nada disimulada de descargar de trabajo a las Salas de lo Contencioso-Administrativos de los Tribunales Superiores de Justicia, que se hundían literalmente inundadas de recursos. Dichos juzgados fueron contemplados como un recelo y su creación tuvo mucho de experimental, como la propia Exposición de Motivos III reconocía expresamente cuando indicaba que “…los Juzgados obtienen un conjunto de competencias que pueden razonablemente ejercer y que parecen suficientes para consolidar la experiencia. Nada impide, antes al contrario, que tras un primer período de rodaje la lista de competencias se revise a la vista de esa experiencia”, que es lo que, efectivamente ocurrió. De tal manera que esos órganos creados inicialmente con mucha cautela y a los que se entregaron competencias muy limitadas fueron progresivamente aumentando sus atribuciones. Otro tanto cabe decir de la otra gran novedad, el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78, caracterizado por los principios de oralidad e inmediación muy similar a los juicios verbales civiles.

Quince años han demostrado que la reforma se ha quedado corta al no haber abordado puntos esenciales. Varios puntos que son, a mi juicio, esenciales siguen no ya sin solución, sino ni tan siquiera puestos para su toma en consideración. Paso a enumerarlos brevemente:

1.- El punto clave de toda reforma procesal radica no en la propia ley, sino en la formación de las personas encargadas de aplicarla, esto es, de los jueces y magistrados. Esto no es que sea una opinión personal de quien suscribe, sino que lo manifestaba de forma expresa la propia Exposición de Motivos III de la Ley 29/1998 cuando establecía que “el éxito de la reforma depende más que nada de la pronta y adecuada selección y formación de los titulares de los juzgados”. Lo cierto es que la selección de jueces y magistrados sigue realizándose con esquemas decimonónicos, potenciando un innecesario esfuerzo memorístico (inútil además a la vista de la creciente motorización legislativa) sobre el razonamiento lógico y en el que, además, el temario de derecho administrativo brilla por su ausencia. Para acreditar tales extremos basta, por ejemplo, contemplar el reciente Acuerdo de 28 de enero de 2013 que convoca pruebas selectivas para la provisión de plazas de alumnos de la Escuela Judicial para el acceso a la misma por la categoría de Juez, en cuyo Anexo I viene el temario exigido: frente a los 171 temas de derecho civil (96 de ellos correspondientes a derecho civil sustantivo y 19 a derecho mercantil, mientras que los restantes 56 comprenden el proceso civil)  y 97 de derecho penal (que se reparten entre los 60 temas de derecho sustantivo y 36 de procesal penal) contemplamos un triste apartado VII titulado “derecho administrativo y laboral” de veintisiete temas, de los cuales únicamente los catorce primeros se corresponden a temas de derecho administrativo tanto material como procesal. Pero es que si uno contempla el desarrollo de las pruebas verá que ese apartado séptimo es objeto de una prueba oral en la cual el aspirante puede optar entre temas de administrativo o laboral, lo que implica que puede dejar una de las ramas sin estudiar. Personalmente esto es un disparate, porque aunque supere las pruebas una vez ascienda de juez a magistrado puede ocupar un juzgado de lo contencioso con tan escasa o nula preparación, lo cual explica por qué en determinados juzgados de dicho orden pasa lo que pasa, fundamentalmente cuando se incorpora un nuevo titular procedente de otros órdenes jurisdiccionales. Cuando la propia judicatura pide (y con toda la razón, por cierto) la especialización en los letrados, sería igual de deseable solicitar la especialización de los titulares de los órdenes jurisdiccionales, potenciando un nuevo sistema de oposiciones que primase el razonamiento sobre el memorismo y que posibilitase el acceso a la carrera judicial por órdenes jurisdiccionales.

2.- El replanteamiento del objeto del proceso y establecimiento de nuevos cauces procesales. En este sentido, el número 189 (septiembre-diciembre de 2012) contiene un interesante artículo de Alejandro Huergo Lora, Un contencioso-administrativo sin recursos ni actividad impugnada, donde realiza un extenso análisis del objeto del proceso contencioso-administrativo en la que defiende la apertura de la Ley 29/1998 en el sentido de “limitar el recurso contra actos administrativos como acciones específicas de este orden jurisdiccional, y permitir también que, en aplicación de la cláusula general de la LEC, puedan ejercerse acciones judiciales no impugnatorias en las que se deduzcan cualesquiera otras pretensiones, sin más requisito que, en su caso, una reclamación previa a la Administración, ni más plazo que el de prescripción”. Pero es que la Ley 29/1998 tiene otros preceptos que son una auténtica burla al ciudadano, como por ejemplo el nefasto artículo 29, que regula la inactividad administrativa. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes la “novedad” radica en que el ciudadano “podrá” solicitar su ejecución y, en caso de que no se ejecute en el plazo de  un mes “podrá” formular recurso contencioso-administrativo que se tramitará por el procedimiento abreviado (el borrador de Anteproyecto de Ley de Eficiencia modifica este artículo permitiendo a los Tribunales que en aras a las circunstancias puedan mutarlo y tramitar el asunto por los cauces del procedimiento abreviado). Esto es un disparate de tal calibre, pretender como vía de tutela judicial efectiva solicitar la ejecución de un acto firme a través de un procedimiento declarativo que ello clama al cielo. Lo normal es que en caso de que la Administración no ejecutase un acto firme el mismo constituyese título ejecutivo suficiente para que el beneficiario del mismo pudiese acudir sin más al proceso de ejecución de sentencias, y no obligarle a tramitar un procedimiento declarativo sin más. De igual manera, en el caso de facturas reconocidas e impagadas, lo propio sería facilitar el acceso a un procedimiento monitorio similar al existente en la Ley 1/2000 y, para el caso que la Administración se opusiese y lo derivase a un procedimiento declarativo y fuese condenada imponer ex lege la declaración de temeridad. No es de recibo que facturas que llevan lustros en el cajón sin ser abonadas obliguen a quienes han realizado los servicios a tramitar un procedimiento declarativo en el que, además, en muchas ocasiones los comprensivos magistrados no aprecian temeridad en el comportamiento administrativo.

3.- La regulación de un auténtico proceso ejecutivo. Intitular el Capítulo IV del Título III de la Ley 29/1998 como “ejecución de sentencias” sólo puede producir hilaridad, máxime viendo la excesiva generosidad que de su aplicación han venido haciendo y hacen los órganos judiciales. Un proceso ejecutivo digno de tal nombre debiera consistir en aplicar estrictamente las disposiciones de los seis primeros títulos del Libro III de la Ley 1/2000, a saber: demanda ejecutiva con los requisitos de los artículos 549 y 550 de dicho texto legal, despacho automático de ejecución sin que la eventual oposición interrumpa que se lleve a cabo la misma así como establecer a cargo del ejecutado las costas de la ejecución sin necesidad de expresa imposición, todo ello acompañado de la aplicación del interés de mora procesal desde el momento de dictarse la sentencia. El actual sistema de, una vez instada la ejecución “dar traslado a la Administración para que alegue lo que a su derecho convenga” no puede concebirse más que como un sarcasmo.

4.- Toma en consideración del asunto de las medidas cautelares. Reconozco que en este asunto la problemática, más que del texto legal en sí, la problemática la acarrea la cicatera aplicación que de tales preceptos se hacen. Durante lustros la doctrina y la judicatura clamaron por una regulación de las medidas cautelares que desbordase en escaso margen que ofrecía la Ley de 1956. Pues bien, esa regulación llegó con la nueva Ley 29/1998 y el panorama continúa siendo el mismo, por causas imputables a los propios órganos jurisdiccionales. Así, por ejemplo, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de mayo de 2012) indica que “la medida de suspensión de la ejecución de los actos administrativos sigue siendo en nuestro Derecho una medida de excepción al principio general de autotutela de las Administraciones Públicas, por lo que únicamente debe adoptarse bien cuando la ejecución pueda producir de forma indubitada daños o perjuicios de reparación imposible o bien cuando las específicas circunstancias en cada caso concurrentes determinaran que la no suspensión pudiera hacer perder su finalidad legítima al recurso interpuesto”.

5.- Replanteamiento de las costas para excluir a la Administración de las mismas cuando acuda defendida por funcionarios. En efecto, cuando la Administración acude defendida por funcionarios entiendo que no puede haber derecho a costas, y ello por varios motivos. En primer lugar, porque esos funcionarios defensores del ente público tienen su retribución garantizada vía presupuestos que se nutren, fundamentalmente, de los recursos propios de tales entes entre los cuales están los impuestos de los ciudadanos. En segundo lugar, porque dichos funcionarios están exentos de la colegiación y, por tanto, no pueden aplicárseles unos criterios y baremos aprobados por unos organismos en los cuales ni tales funcionarios se integran ni el organismo en cuestión puede extender sus atribuciones o potestades frente a aquéllos. Por eso y por la propia naturaleza de las costas procesales (“resarcimiento de los gastos procesales indebidamente soportados por la parte perjudicada en el proceso”, como indican, por ejemplo, el Auto del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2001 o la Sentencia de la Sala Segunda de 12 de febrero de 2005) una defensa por parte de un funcionario no generaría derecho a costas por no implicar su retribución gasto alguno para la Administración, que ha de retribuir a dicho empleado público con independencia de la existencia o no del pleito.

Estas son mis particulares reflexiones sobre la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en su decimoquinto aniversario. Fue un buen punto de partida, pero necesita unas reformas imprescindibles que los poderes públicos no abordan porque, de hacerlo, muchos de sus privilegios y prerrogativas que actualmente ostentan se perderían. Y en este caso, como en otros similares, la solución al problema pasa o depende precisamente del problema. Quizá por ello el titular del presente blog es bastante pesimista en cuanto a solventar las carencias enumeradas.

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2 comentarios el “ANTE LOS TRES LUSTROS DE LA LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA: CARENCIAS Y REFORMAS NECESARIAS

  1. Sobre el tema del acceso a la judicatura…. sinceramente creo que el sistema de oposiciones es adecuado. No se me ocurre otro mejor.
    El dominio que se adquiere con una oposición da lugar a un genuino razonamiento completo y complejo del derecho. Ciertamente se puede optar por otros sistemas, pero el actual no me parece a priori defectuoso sin compararlo con una alternativa sólida.

    Vamos, que más allá del debate “doctrinal” no veo un auténtico problema en el sistema, ni veo que el mismo se plasme en los estrados y sentencias, y más allá de estar conforme o disconforme con ciertas sentencias no veo en los 6 contenciosos de Oviedo y el único de Gijón que, usando tus términos, “pasa lo que pasa, fundamentalmente cuando se incorpora un nuevo titular procedente de otros órdenes jurisdiccionales”.

    2.- Sobre el replanteamiento del objeto del proceso. Realizas dos afirmaciones. La primera comprensiva de ampliar el mismo con “acciones judiciales no impugnatorias en las que se deduzcan cualesquiera otras pretensiones, sin más requisito que, en su caso, una reclamación previa a la Administración, ni más plazo que el de prescripción” Sinceramente esto hoy en día ya es así. El ciudadano reclama en sede administrativa lo que considere, la Administración le constesta con la inadmisión del 89.4 y ya tienes el contencioso servido. Seguro que tú lo has visto en numerosas ocasiones. Hoy el marco del contencioso ha desbordado sin dudas el cauce de la naturaleza revisora.

    El tema del artículo 29 puede ser más discutible.

    Pero sobre el monitorio en el marco del contencioso…. prácticamente existe, en el artículo 217 del texto refundido de contratos.

  2. Vamos con el punto 4, relativo a las medidas cautelares. Sinceramente no entiendo tu queja. La adopción de las mismas es sumamente flexible, al menos en los seis Juzgados de Oviedo.

    En cualquier demolición -por más flagrante que sea la vulneración de la legalidad urbanística- se adoptan prácticamente de forma automática.
    En relación con cuestiones tributarias se sigue la doctrina del TS y el aval suspende lógicamente la ejecución del acto administrativo.

    Luego existen materias en las que no tiene mucho sentido la suspensión, como son sanciones de 200 euros en materia de tráfico….

    La verdad no le veo mayor problema actualmente a las medidas cautelares.

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