SOBRE LA SENTENCIA QUE OBLIGA AL AYUNTAMIENTO DE GIJÓN A CELEBRAR EL PLENO EXTRAORDINARIO: EL “SÍNDROME DE SAN PABLO” JUDICIAL

Pleno

El pasado miércoles día 5 de febrero de 2014 saltaba a la prensa la noticia de que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Uno de Gijón dictaba sentencia declarando no conforme a Derecho la resolución de la Alcaldía de fecha 17 de julio de 2013 en virtud de la cual puso fin al Pleno Extraordinario del Ayuntamiento de Gijón convocado por la Secretaria municipal. Al tema ya le habíamos dedicado un extenso análisis en nuestra entrada “Reflexiones jurídico-políticas sobre el Pleno extraordinario del Ayuntamiento de Gijón de 17 de julio de 2013”, redactada al calor de los hechos y en la cual se exponían las principales cuestiones que, tanto desde la óptica jurídica y la mucho más amplia política ofrecía el asunto. Pues bien, a la vista de las reacciones, conviene incidir en varias cuestiones para que el público pueda tener una visión más amplia y lo más realista posible del asunto. Y, sobre todo y por encima de todo, añadir un dato esencial para que se vea que existen elementos de juicio como para permitir a una persona que el juez en este asunto no obró limitándose a aplicar estrictamente la ley, dado que se apartó sin ofrecer motivación alguna de un precedente suyo en un caso absolutamente idéntico.

1.- LOS ORÍGENES. Aunque los principales antecedentes ya fueron expuestos en la entrada que indicamos en el párrafo anterior, conviene resumir en lo esencial los tres elementos básicos a tener en cuenta a la hora de enfrentarse con este asunto. Los datos a tener en cuenta son tres.

A.- Los concejales del grupo municipal socialista (con el apoyo de Izquierda Unida) solicitan la convocatoria de un Pleno extraordinario del Ayuntamiento de Gijón con un único punto del orden del día: la aprobación de la Ordenanza de fachadas. La Alcaldesa de Gijón dicta Resolución expresa en la cual deniega la solicitud al entender que con ello se estaría usurpando competencias que correspondían a la Alcaldía y no al Pleno, por lo que no procedía el debate de tal propuesta. Dicha resolución de la Alcaldía no fue objeto de impugnación judicial.

B.- La Secretaria municipal del Ayuntamiento de Gijón dicta una resolución en la cual, al amparo de lo dispuesto en el artículo 46.2 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, convoca el Pleno extraordinario para el día 17 de julio. Es un hecho público y notorio que la Secretaria no actuó por iniciativa propia, sino que lo hizo requerida expresamente por el portavoz del grupo socialista, como él mismo reconoció en comparecencia pública recogida en el diario La Nueva España del día 23 de junio de 2013.

C.- Iniciado el Pleno del día 17 de julio de 2013, la Alcaldesa indica que por medio de Resolución expresa notificada a todos los grupos parlamentarios se había rechazado la celebración del Pleno extraordinario dado que el asunto para el que se convocaba no era competencia del Pleno, sino de la Alcaldía y, dado que dicha Resolución no constaba no ya que estuviese cautelarmente suspendido en vía judicial, sino ni tan siquiera se hubiese impugnado en vía contencioso-administrativa, se trataba de una resolución que debía cumplirse en todos sus extremos. El grupo municipal socialista impugna por la vía especial de la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales este acto administrativo de la Alcaldía.

2.- LEGISLACIÓN APLICABLE A TENER EN CUENTA.

Dos son los preceptos legales a tener en cuenta. En primer lugar, el párrafo segundo del artículo 46.2 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, en la redacción dada al mismo por la Ley 11/1999 de 21 de abril, cuyo tenor literal indica lo siguiente: “Si el Presidente no convocase el Pleno extraordinario solicitado por el número de concejales indicado dentro del plazo señalado, quedará automáticamente convocado para el décimo día hábil siguiente al de la finalización de dicho plazo, a las doce horas, lo que será notificado por el Secretario de la Corporación a todos los miembros de la misma al día siguiente de la finalización del plazo citado anteriormente”. Por otra, ha de tenerse muy en cuenta a los efectos que nos ocupa el artículo 57.1 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa“. Esta presunción de legalidad de los actos administrativos consagrada a nivel legal en la norma básica de régimen jurídico de las Administraciones implica que toda discrepancia de un acto administrativo con el ordenamiento jurídico (incluso aunque esa discrepancia lo sea con una norma de rango legal) ha de dilucidarse en vía judicial, es decir, que esa presunción de legalidad desplaza al interesado la carga de impugnar el acto en cuestión si se considera que no es conforme a Derecho.

3.- PROBLEMAS JURÍDICOS QUE SE PLANTEAN

Son tres los problemas o cuestiones jurídicos que se plantean en este asunto. Los tres de una importancia fundamental.

1.- ¿Puede la Secretaria municipal dictar una resolución administrativa que deje sin efecto un acto previo de la Alcaldía? La respuesta es claramente negativa. Entre otras cosas porque la Secretaría de un Ayuntamiento es un órgano fundamentalmente encargado de dar fe pública y asesoramiento legal, y así lo indica, por ejemplo, Eulalio Ávila Cano, Presidente del Consejo General de Colegios Oficiales de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local de España (COSITAL) en el artículo que, con el ilustrativo título de El papel de los secretarios, interventores y tesoreros en los Ayuntamientos publicara el 13 de marzo de 2013; pero no entra entre sus funciones dictar actos administrativos para dejar sin efecto los dictados por otro órgano municipal. Lo cual nos lleva a analizar el proceder de la Secretaria en este caso concreto. Y no puede menos que calificarse de sorprendente. Porque, en efecto, el Pleno extraordinario no lo convoca la Secretaria (que no tiene facultad alguna para ello) sino que si nos atenemos al artículo 46.2 transcrito en el punto anterior, la convocatoria se realiza ex lege de forma automática. Quiere ello decir que si solicitado el Pleno extraordinario el Alcalde no actúa (es decir, guarda silencio) la Secretaria se limitara a dictar una resolución en estricta aplicación de la ley; mas si el Alcalde la rechaza, la Secretaria no puede ampararse en el automatismo legal al existir un acto, con independencia de que, si considera que el mismo es ilícito por vulnerar dicho precepto, pueda hacerlo constar. Pretender que la Secretaria municipal pueda, motu proprio, dejar sin efecto una resolución de la Alcaldía porque considere que es ilegal podría llevar al caos, dado que el interesado que sea destinatario de un acto administrativo manifiestamente ilegal, en lugar de impugnarlo podría dirigirse al despacho de la Secretaria y solicitar que lo deje sin efecto amparándose en lo claro y manifiesto de una norma y en la discordancia del acto con el mismo.

2.- Posible excepción de acto firme y consentido. Aquí jugamos con palabras mayores. Dado que la noticia no publica nada sobre el particular, debemos hacer nuestras reflexiones a ciegas, aunque es presumible que, de haberse alegado por el Ayuntamiento, a tenor del fallo esta alegación haya sido desestimada. Y es que el artículo 28 de la Ley 29/1998 de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, indica que “No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.” Estamos hablando, pues, de una causa de inadmisibilidad del recurso, que implica su rechazo inicial sin posibilidad de entrar en el fondo. Este precepto no contiene una, sino dos (e incluso, como veremos, tres) causas de inadmisibilidad:

A.- Excepción de acto firme y consentido por no haber sido recurrido en tiempo y forma. Es claro y evidente que el acto que no ha sido objeto del correspondiente recurso administrativo o judicial queda automáticamente subsanado de los posibles defectos que adolezca, salvo que se trate de vicios incursos en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, en cuyo caso el acto únicamente podrá ser expulsado del ordenamiento jurídico mediante el ejercicio de la acción de nulidad, es decir, mediante un procedimiento de revisión de oficio de los previstos en el artículo 102 de la Ley 30/1992. Pues bien, en este punto, debemos indicar que con la Sentencia se da la peculiar circunstancia que existen dos actos administrativos diferentes: uno, el acto inicial de la Alcaldía rechazando la convocatoria del Pleno, firme y consentido al no haber sido objeto de recurso judicial; otro, el dictado in voce el 17 de julio de 2013, anulado judicialmente. De locos. Aunque también es posible que el juzgador haya entendido (cosa nada descartable dadas sus dotes de prestidigitación jurídica) que la primera resolución de la Alcaldía haya sido dejada sin efecto por la mismísima Ley 7/1985 al imponer el automatismo, lo que supondría una auténtica barbaridad jurídica inaudita, dado que ello supondría nada más y nada menos que dejar sin efecto la presunción de legalidad de los actos administrativos y manifestar a voz en grito que cualquier acto administrativo que vulnere cualquier norma de rango legal queda expresamente desautorizado por la ley y, por tanto, expulsado del ordenamiento sin necesidad de impugnación judicial.

B.- Excepción de acto confirmatorio o reproductorio. Esta segunda causa del artículo 28 podría, a su vez, desdoblarse en dos, porque como indica Santiago MUÑOZ MACHADO en la página 44 de su monumental Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General al abordar este tema: “Suelen utilizarse por la doctrina y la jurisprudencia como si fueran la misma cosa. Dos viejas sentencias de 27 de febrero de 1971 y 30 de mayo de 1972 intentaron una definición de ambos conceptos “Cabe distinguir entre el acto reproductorio de otro anterior, que es su repetición esencial, y el confirmatorio, que si bien coincide en la esencialidad de la resolución, posee sustantividad propia”. VILLAR PALASÍ, a quien se deben los estudios más esclarecedores sobre los tipos de actos que nos ocupan, sostiene que en el acto confirmatorio no existe reiteración de contenido sino asunción implícita de éste, mientras que en los reproductorios existe repetición esencial.” Ahora bien, el profesor Muñoz Machado, unas líneas más adelante (página 46) indica que “Dicho acto no ha de incurrir en vicios de nulidad, ya que, de contrario, podría hacerse valer dicho vicio con ocasión de la impugnación de los actos reproductorios o confirmatorios. El acto confirmatorio de otro nulo sería también nulo”; en este sentido, la Sentencia 297/2008 de 11 de julio de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) dictada en recurso 88/2007 indica sobre este particular que “Se ha dicho que no cabe aplicar la doctrina del acto firme y consentido a los casos de silencio negativo (STC 43/1992, de 30 de marzo); ni cuando la notificación del acto primero es defectuosa; tampoco en los casos de actos nulos de pleno derecho, por no ser convalidables con el transcurso del tiempo (incluso se ha apuntado la existencia del plazo de cuatro años para los actos anulables), según se infiere de los artículos 102 y 103 de la LPC, en los que, no obstante haber transcurrido los plazos para interponer los correspondientes recursos, el interesado puede reabrir el debate judicial mediante una petición de revisión de oficio, cuya eventual denegación por la Administración podrá, en su caso, impugnar ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa; y los casos en que no ha prescrito el ejercicio del derecho, que de forma más concreta se manifiesta en la idea de que el acto reproductorio no puede impedir el ejercicio de un derecho subjetivo material cuyo plazo todavía no ha prescrito”.

Habría que ver qué argumentos habría dado el juzgador ante esta causa de haber sido planteada.

3.- Fondo del asunto: vulneración de derechos fundamentales. Aquí es donde reconozco que he sufrido una sorpresa mayúscula, dado que según el juzgador el acto de la Alcaldía de 17 de julio de 2009 vulneró el derecho de participación política del artículo 23 de la Constitución y, por tanto, incurrió en una infracción de derechos fundamentales. Para comprender en toda su extensión el rigor judicial conviene que analicemos un precedente absolutamente idéntico analizado por el mismo juez y la forma en que lo resolvió. Es evidente que el stare decisis no rige en nuestro país, y así nuestra Administración de Justicia es la que es, con auténticas taifas judiciales y con juzgados que donde dicen digo dicen diego al poco tiempo. Pero en este caso la situación no por menos esperada deja de ser escandalosa, como comprobará el amable lector si se continúa la lectura.

4.- EL PRECEDENTE GIJONÉS: PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO CONTRA LA DENEGACIÓN DE UNA JUNTA GENERAL EXTRAORDINARIA DE UN COLEGIO DE ABOGADOS.

El artículo 80 de los Estatutos del Colegio de Abogados de Gijón indica lo siguiente: “1.- Las Juntas generales extraordinarias se celebrarán a iniciativa del Decano, de la Junta de Gobierno, o a solicitud del 10 por 100 de los colegiados ejercientes, con expresión de los asuntos concretos que hayan de tratarse en ellas. 2.- La Junta habrá de celebrase en el plazo de treinta días naturales contados desde el acuerdo del Decano o de la Junta de Gobierno, en el primer caso, o después de la presentación de la solicitud, en el segundo, y nunca podrán ser tratados en la misma más asuntos que los expresados en la convocatoria 3.- Sólo por resolución motivada y en el caso de que la proposición sea ajena a los fines atribuidos a la Corporación, podrá denegase la celebración de Junta extraordinaria, sin perjuicio de los recursos que pudieran corresponder a los peticionarios” De ello se deduce una circunstancia indubitada: únicamente cabe rechazar la celebración de una Junta General Extraordinaria en el caso de que el orden del día verse sobre cuestiones ajenas a la Corporación, y ello mediante resolución motivada. En el resto de los casos, cumplidos los requisitos formales la convocatoria debe ser automática, como se comprueba con el uso del término imperativo en la redacción del precepto (“La Junta habrá de celebrarse”).

Pues bien, hace justo un lustro, en febrero de 2009, un número de colegiados recogió firmas para solicitar la convocatoria de una Junta General Extraordinaria. La Junta de Gobierno aceptó expresamente que se cumplían tanto los requisitos formales (el número mínimo de firmas y la propuesta de orden del día) y reconoce que no se trata de asuntos ajenos a la Corporación. Pero, mediante Acuerdo rechaza la convocatoria de la Junta Extraordinaria solicitada dado que, razonaba, algunas de las propuestas eran de legalidad dudosa y otras “invadían atribuciones de la Junta de Gobierno del Colegio”. ¿Les suena familiar la música?

El Acuerdo de la Junta de Gobierno del Colegio fue impugnado primero en vía administrativa y luego judicialmente ante (¿adivinan?) el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Uno de Gijón. Dado que los letrados conocían perfectamente la escasa posibilidad de prosperar que en dicho órgano judicial tienen los procedimientos especiales para la protección de derechos fundamentales, se planteó el asunto mediante un procedimiento ordinario, sin perjuicio de lo cual se invocó expresamente la vulneración de derechos fundamentales, en concreto el del artículo 23 (¿les sigue sonando la música?). Alegaban los recurrentes que de estimarse las tesis de la Junta de Gobierno, amén de que se estaría yendo en contra de un precepto cuya claridad no dejaba la menor duda en cuanto al automatismo de la convocatoria, se dejaba literalmente en manos de esta la posibilidad de vetar la celebración de cualquier Junta General Extraordinaria, pues bastaría para ello con alegar sin más que se estarían vulnerando competencias de la Junta de Gobierno para transformar el artículo 80 de los Estatutos del Colegio en papel mojado. Es más, incluso los demandantes, que conocían perfectamente el carácter del juzgador, sin abdicar de fundamentar sus pretensiones con cita de preceptos legales y jurisprudenciales tanto del Tribunal Constitucional como de Tribunales Superiores de Justicia e incluso de otros juzgados, decidieron en su escrito de conclusiones divertirse un poco incluyendo el siguiente párrafo, citamos textualmente: “El texto constitucional impone un funcionamiento “democrático” de los colegios. Desde el punto de vista de la teoría política y su plasmación en textos constitucionales y legales, existen fundamentalmente tres acepciones del término “democracia”: la democracia clásica, la democracia popular y la democracia orgánica. Únicamente si acudimos a la última de las acepciones (originaria del pensamiento romántico-conservador decimonónico alemán –Ahrens-, recogido en nuestro país por el krausismo y consagrada ulteriormente en el ordenamiento jurídico sobre los principios de unidad de poder, totalidad y jerarquía) la actuación de la Junta de Gobierno del Colegio podría salvar su adecuación a derecho, pues ninguna de las otras dos acepciones permite justificar en modo alguno que se impida a la masa de colegiados que se pronuncie sobre determinados temas cuando esa solicitud viene avalada por una decima parte del censo colegial (recordemos que uno de los más furibundos defensores en España de la “democracia popular” manifestaba textualmente cuando desde el gobierno se apelaba a la legalidad: “¿A qué vienen esos empachos de legalismo? ¿Hay algo más legal que la voluntad del pueblo?”).”

Pues bien, Su Señoría Ilustrísima don Jorge Rubiera Álvarez, magistrado-juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Uno de Gijón, desestimó la impugnación y sostuvo impertérrito que en efecto, la Junta de Gobierno había actuado conforme a Derecho porque el orden del día propuesto para la Junta General Extraordinaria a celebrar abordaba competencias que no eran de éste, sino de aquél, sin que existiese un automatismo en la convocatoria de las Juntas Extraordinarias y sin que se pudiese entender vulnerado el derecho constitucional del artículo 23 de la Constitución. En otras palabras, que lo que en 2009 era conforme a Derecho en 2013 no lo es.

5.- CONCLUSIONES

La bendita justicia anglosajona evita esperpénticos ejercicios de esquizofrenia judicial como en anteriormente descrito mediante la aplicación del principio de stare decisis, en virtud del cual los órganos judiciales no sólo están vinculados a sus propios precedentes, sino a los de los órganos superiores en tanto en cuanto éstos no sean objeto de revisión. En el imprescindible ensayo El precedente en el derecho inglés podremos observar cómo se da la circunstancia de que magistrados, aun discrepando de resoluciones judiciales emanadas de órganos superiores, aplican las mismas para evitar una revocación en ulteriores instancias; no sólo eso, sino que algunos incluso llegan a indicar en la propia resolución su abierta discrepancia jurídica con la tesis de las sentencias invocadas pero que aplican dado que la doctrina en cuestión se encuentra vigente.

De lo que no cabe duda es que no puede sostenerse con un mínimo de rigor que dos casos materialmente idénticos en cuanto al fondo del asunto se resuelvan de manera diferente. Y ello porque si el fondo del asunto es el mismo, pueden existir más que fundadas sospechas que existan factores exógenos a la hora de emitir el veredicto. No quiero pronunciarme (aunque tengo bastante clara mi posición al respecto) si el juzgador acertó en 2009 o en 2013, aunque me planteo un interrogante: ¿Se deberá esa “conversión” a que Su Señoría haya escuchado una voz grave que desde las alturas le preguntase: “Saulo ¿por qué me persigues?”.

Anuncios

Responder

Introduce tus datos o haz clic en un icono para iniciar sesión:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Cerrar sesión / Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Cerrar sesión / Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Cerrar sesión / Cambiar )

Google+ photo

Estás comentando usando tu cuenta de Google+. Cerrar sesión / Cambiar )

Conectando a %s