LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA COMO INEFICAZ GARANTE DE LOS DERECHOS CIUDADANOS. REFLEXIONES GENERALES A RAIZ DE UN CASO CONCRETO.

Justicia eficaz

La jurisdicción contencioso-administrativa nació como un fuero privilegiado de la Administración para excluirla expresamente del control judicial. Esta no es una idea original del autor de estas líneas, sino que el lector puede comprobarla acudiendo a los brillantísimos ensayos que Fernando Garrido Falla, Alejandro Nieto y Ramón Parada, entre otros, publicaron en su día en la benemérita Revista de Administración Pública. Es más, Alejandro Nieto revela en su estudio cómo los principales teóricos de entonces justificaron la atribución del conocimiento de los contenciosos de la Administración a ésta en vez de a los Tribunales con un potísimo y revelador argumento: tanto Administración como Justicia eran la emanación de las potestades del monarca y por tanto era prácticamente irrelevante e indistinto la atribución a uno u otro poder. Es más, instituciones persisten hoy en día cuyo origen radica en esta peculiar circunstancia. Por ejemplo, los contratos administrativos. En su origen no tenían ninguna peculiaridad en cuanto a su contenido respecto a los contratos privados, pero las leyes de abril y septiembre de 1845 que crean el contencioso-administrativo (atribuyéndolo al Consejo Real –ulteriormente denominado Consejo de Estado- y a los Consejos Provinciales) deposita el conocimiento de las cuestiones relativas a los contratos en que es parte la Administración al contencioso excluyéndolos de la jurisdicción ordinaria, mas no por peculiaridades materiales de su régimen jurídico, sino porque se pensaba que con ello se obtendrían pronunciamientos más favorables a los intereses de la Administración. Claro es que primero nace el fuero y luego el huevo, y por tanto en su afán por justificar dicha atribución el orden contencioso irá haciendo hincapié en las peculiaridades de los contratos administrativos hasta hacer de ello todo un corpus jurídico propio. No obstante, cuando el contencioso-administrativo evoluciona, no por ello deja de considerarse como un fuero privilegiado. Basta para ello nada más que recordar las palabras de Eduardo García de Enterría cuando se refiere a la Ley de 13 de septiembre de 1888 (Santamaría de Paredes): “Pese a todas esas limitaciones [exclusión del control de actos discrecionales, actos políticos, potestad reglamentaria] se articularon aún una serie de “precauciones” o “válvulas de seguridad” para “hacer inofensiva” una jurisdicción operando contra el Ejecutivo. Esas expresiones entrecomilladas se oyeron sin recato en el debate ante las Cámaras de la Ley Santamaría, y pronunciadas por hombres cualquier cosas menos ingenuos (Cánovas, Colmeiro, Conde de Torreanaz) y sobre ellas se montaron mecanismos en cadena para esterilizar las ejecutorias judiciales” (Curso de Derecho Administrativo, volumen II, decimotercera edición p. 586)

La jurisdicción contencioso-administrativa, que desde la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 se encuentra ya totalmente judicializada, se configura como una jurisdicción tendente a controlar la actuación administrativa ex post facto y velar porque la misma se adecúe a derecho, contribuyendo así a mantener el equilibrio entre privilegios administrativos y derechos de los ciudadanos, que constituyen los dos platillos de una balanza cuyo equilibrio es muy precario dado que uno de ellos (el que contiene los privilegios administrativos) tiende a ser mucho más pesado que el otro y lógicamente tiende a inclinar la balanza a su favor. Es la misión de los juzgados y Tribunales del orden contencioso la difícil tarea de mantener el status de tal manera que si es necesario, debe añadir el necesario sobrepeso al platillo menos pesado para restaurar el nivel. Pues bien, se está llegando a unos extremos donde ya ni tan siquiera sobre el papel la jurisdicción contenciosa cumple su cometido, sino que se alía descaradamente con el interés más fuerte sobre el más débil. En este hecho, ni más ni menos, radica la peculiaridad de la Administración de Justicia española a diferencia de la anglosajona. Ésta siempre se ha constituido en un muro de contención, valladar o escudo de defensa de los intereses de los ciudadanos frente a todo intento de invasión de las mismas por parte de los poderes públicos; por el contrario, la española siempre se ha constituido en un ariete del poder público frente a la defensa de los ciudadanos. Bien es cierto que existen vientos que permiten intuir un cambio de dirección, pero tan débil y casi siempre tan motivado por la existencia de una presión mediática exterior tan potente que es de temer que una vez desaparecida ésta las aguas vuelvan a su cauce. Esta tampoco es una idea original del redactor de estas líneas, sino que la expresa con toda su crudeza alguien con tanta auctoritas como Jesús González Pérez quien, al abordar el tema de la responsabilidad patrimonial de la Administración, señala que “La jurisprudencia española no ha jugado papel alguno en el proceso de afirmación del principio, a diferencia de la decisiva influencia que la jurisprudencia tuvo en otros ordenamientos. En éste, como en tantos otros aspectos de la estructuración del Estado de Derecho, nuestros Jueces no se han caracterizado por su originalidad ni por su audacia. Respetuosos, sumamente respetuosos con quienes en cada momento han detentado el poder, tradicionalmente han sido una rémora en las conquistas del ciudadano en sus relaciones con los Poderes públicos que definen un Estado de Derecho” (La Responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, quinta edición, página 47). Se puede decir más alto, pero no más claro.

Existe, además, otro vicio esencial de la jurisdicción contenciosa, y es que en la práctica el sistema de ejecución de resoluciones judiciales debería en “justicia” denominarse más bien de “inejecución” de resoluciones judiciales. Lo ha expuesto así con una total lucidez José Eugenio Soriano García: “Pese a la evolución de la interesante jurisprudencia constitucional hy aún de la propia legislación –tanto directamente aplicable como la que indirectamente sostiene los privilegios de la Administración Pública- siguen sin ejecutarse multitud de Sentencias. El caso sigue siendo especialmente grave en Urbanismo y Medio Ambiente, donde si existen intereses colectivos, las Sentencias simplemente no se ejecutan […]existe un fuerte prejuicio y alguna distancia, mezcla de desgana y fastidio en el Juez para llevar a cabo la debida y completa ejecuciónde las Sentencias, considerando generalmente como real y efectiva muestra de su quehacer el simple dictado de la Sentencia declarada, que contempla como la gran obra que realiza, siendo apenas “escombros” lo que queda por llevar a cabo, esto es, ejecutar lo ya declarado. Pero, exactamente, el administrado no pretende una declaración a enmarcar ni una resolución que adorar como culmen de su satisfacción procesal y realización de justicia. Antes bien, el administrado, cuando tiene el ánimo de pleitear contra la Administración, con todos los inconvenientes que reporta (salvo algunos abusos bien detectados ya), lo que pretende exactamente es que se lleve a efecto puro y debido el contenido declarado en la resolución judicial, que es lo que necesita para satisfacer su derecho o interés legítimo” (El Poder, la Administración y los jueces, Iustel, p. 27-28 en nota al pie). Y es que, en efecto, en las pocas ocasiones en que se obtienen sentencias estimatorias, orillando el excesivo plazo de cumplimiento voluntario que generosamente se ha autoconcedido la Administración (y que triplica el existente en el ordenamiento procesal civil), es público y notorio la escasa gallardía cuando no abierta complacencia con que determinados órganos jurisdiccionales entienden cumplidas las sentencias. Ilustraremos este particular con un caso concreto para que el lector pueda comprobar por sí mismo la tesis central que subyace en este post: que la tutela judicial contenciosa existe mayoritariamente sobre el papel.

Situémonos en una comunidad autónoma costera del noroeste de España. El Ayuntamiento de una de sus varias provincias elabora un proyecto de reparcelación. En la tramitación del mismo considera como propietario de todos los terrenos incluidos en el mismo a una única empresa. Pero hete aquí que, por pura casualidad (un particular solicita una licencia administrativa para realizar determinadas obras en una vivienda) se encuentra con que en una de las fincas sitas en el ámbito del proyecto reparcelatorio existe una doble inmatriculación y, por tanto, existe un conflicto o litigio en cuanto a la titularidad de esa finca en cuestión. Ante ello, el Ayuntamiento abre a iniciativa propia un procedimiento de revisión de oficio, en el seno del cual pide tanto a la empresa como al ciudadano sus títulos de propiedad, cosa que ambos hacen. Pues bien, el Ayuntamiento constata la doble inmatriculación registral y reconoce de forma expresa que la aportación del título por el ciudadano trae como consecuencia: “la indebida aplicación del procedimiento de reparcelación voluntaria, en tanto no consta la participación y aceptación del citado propietario en el proceso de reparcelación. Asimismo, no consta su notificación ni haber sido citado en el procedimiento, por lo que podría haberse generado una situación de indefensión”. El Ayuntamiento reconoce que la titularidad dominical es una cuestión civil y no administrativa; hasta ahí todo correcto. Pero, ¿Qué termina haciendo la Administración? Pues archivar el procedimiento de revisión de oficio y tener como propietario legítimo a la empresa con este sorprendente argumento: “si un ulterior pronunciamiento jurisdiccional civil declarase como título válido el aportado por el particular, este último siempre podría instar un procedimiento extraordinario de revisión previsto en el artículo 118 de la Ley 30/1992 y, en consecuencia, la nulidad de la reparcelación” (sic). Con lo cual a una persona que tiene un título válido de propiedad se le niega la condición de interesado en un procedimiento administrativo que va a afectar inequívocamente a los bienes inmuebles de los cuales es propietario. Lamentablemente para el Ayuntamiento, el ciudadano acudió a la vía civil y ésta declaró su título como válido. Y aquí se inicia el lento peregrinar del ciudadano por la jurisdicción contencioso-administrativa, tan garantista para la Administración como severa para el ciudadano.

Se interpone inicialmente una solicitud de revisión de oficio ante el Ayuntamiento en cuestión sobre la base de la sentencia civil que declara el título de propiedad del ciudadano como único válido, amparándose también en los propios actos administrativos. Pasan tres meses y la Administración no contesta. Se inicia el procedimiento ordinario ante la jurisdicción y en un plazo de ocho meses (relativamente breve si tenemos en cuenta el retraso secular de esta jurisdicción) el interesado obtiene una sentencia parcialmente estimatoria: el juzgado de lo contencioso-administrativo aprecia la existencia de causas de nulidad (entiende que, en rigurosa aplicación de la ley, la Administración debió considerar la finca como litigiosa y nunca primar a un titular sobre otro, porque en este caso produce indefectiblemente indefensión al excluido, lo que conlleva la existencia de causa de nulidad) pero, en estricta aplicación de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, no entra en el fondo sino que se limita a condenar a la Administración a, citamos textualmente, “que se tramite el procedimiento de revisión previsto en el art. 102 de la LRJ_PAC”; éste es otro de los grandes hallazgos de la jurisprudencia del Tribunal Supremo para disuadir al particular de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa: no puedo entrar en el fondo, sino sólo condenar a la Administración a abrir el procedimiento de revisión de oficio; cuando ésta dicte su resolución sobre el fondo se obliga así al particular a otra larga travesía en el desierto procesal administrativo. Dicha sentencia es apelada por la Administración con una peculiaridad: el recurso de apelación es literamente el escrito de contestación a la demanda, incluso con los mismos errores y erratas de éste; la sentencia de instancia es como si no existiera. El caso es que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia dicta en siete meses (otro plazo relativamente breve, fíjense en qué estado se encuentra el orden jurisdiccional que incluso plazos tan dilatados parecen incluso fugaces) sentencia que desestima el recurso y confirma íntegramente la condena de instancia. Han pasado ya dieciocho meses desde el acto inicial (los tres meses de la solicitud de revisión de oficio, los ocho de primera instancia y los siete de la segunda). Transcurren otros tres meses hasta que el Secretario Judicial notifica la diligencia comunicando la firmeza, fecha ésta que determina el inicio del plazo para el cumplimiento voluntario de la misma. Dieciocho meses más otros tres ya nos sitúan en veintiún meses. Y el Ayuntamiento agota al máximo el plazo del cumplimiento voluntario (dos meses en el caso de obligaciones de hacer) lo que supera los veintitrés, léase, casi dos años desde la solicitud inicial. Es entonces cuando el Ayuntamiento mueve ficha por vez primera y dicta una resolución….¡inadmitiendo a trámite el recurso al no existir causas de nulidad!. El interesado interpone una solicitud de anulación del acto en ejecución de sentencia al amparo de lo dispuesto en el artículo 103.4 de la Ley 29/1998, argumentando no sólo que dicho acto no ejecuta debidamente la sentencia (que le obliga a tramitar el procedimiento, lo que implica una resolución sobre el fondo –favorable o desfavorable es otra cuestión y eso sí debería ser objeto de otro proceso- pero jamás “inadmitir a trámite”, porque esto es lo contrario de “tramitar”) sino incluso por ir en contra de lo dispuesto en la propia sentencia, dado que en ésta se dice abiertamente que existen causas de nulidad mientras que en el acto “en ejecución de sentencia” se dice que no existen. Pues bien, el juez que dictó la sentencia (por cierto, actuando de una forma muy poco elegante al utilizar la lengua autonómica sin que ninguna de las partes lo hubiesen solicitado dado que ambos utilizaron el castellano como lengua de comunicación con la Administración de Justicia) deniega la pretensión y considera que la sentencia está bien ejecutada con estos argumentos: “Estriba la cuestión a resolver en si la decisión de inadmitir a trámite equivale a no tramitar el procedimiento. Y la respuesta debe ser negativa. La propuesta interpretativa del ejecutante no puede ser admitida, porque el sentido técnico de la expresión no equivale en este caso al sentido habitual o académico de la palabra trámite o del verbo tramitar. En este caso hay que atender al sentido jurídico que facilita el propio texto legal. Y así la decisión de inadmisión a trámite implica por parte del órgano administrativo una valoración sobre la pretensión del administrado en el ejercicio de sus competencias y, por descontado, con sumisión al principio de legalidad”. Es decir, que el juez considera “por descontado” que la Administración se ha sometido al principio de legalidad al desautorizarle, dado que la inadmisión a trámite se deriva de que según la Administración no han existido nulidad en la tramitación del procedimiento cuando la propia sentencia judicial lo constataba de forma expresa. Esta es la tutela judicial contencioso-administrativa en todo su esplendor.

En definitiva, que tenemos una jurisdicción contencioso-administrativa que sobre el papel es un ejemplo y una maravilla que sirve para elaborar preciosos manuales con grandilocuentes palabras sobre los avances constitucionales y las preciosas garantías del ciudadano. Pero si uno se adentra en la realidad cotidiana descubrirá que los dorados oropeles encubren que el ciudadano no se encuentra ya indefenso, sino desnudo ante el poder público quien lógicamente se encuentra envalentonado, pues a su poderosa maza se añade la lanza de la justicia que hace pinza con el poder público frente al ciudadano.

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