LA PROPUESTA DE ELECCIÓN DIRECTA DE ALCALDES Y LA JUDICIARY ACT DE 1801.

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El día 13 de febrero de 1801, el Congreso de los Estados Unidos aprobó la Act to provide for the more convenient organization of the Courts of the United States (cuya denominación abreviada fue Circuit Court Act) que modificaba varios preceptos de la Act to establish the judicial courts of the United States (la Judiciary Act) aprobada el 24 de septiembre de 1789. La norma aprobada en 1801 era en cuanto a su contenido material impecable, dado que en realidad acogía muchas de las reivindicaciones de la propia judicatura. En efecto, las previsiones de la Ley de 1789 obligaban a los magistrados del Tribunal Supremo no sólo a ejercer como jueces en dicho órgano jurisdiccional, sino a ejercer como jueces de los Tribunales de Circuito existentes en determinadas partes del territorio. Los jueces cumplieron con sus obligaciones, pero no sólo estaban molestos por los inconvenientes que suponían los continuos desplazamientos por el territorio en una época donde ni los caminos ni los medios de comunicación eran precisamente envidiables, sino por la incoherencia que suponía que los propios jueces que ejercían como magistrados en los Tribunales de Circuito hubieran de revisar sus sentencias en vía de apelación. Baste como prueba del clamor por la reforma que cuando en agosto de 1791 George Washington nombró a Thomas Johnson como juez del Tribunal Supremo para cubrir la vacante de John Rutledge, Johnson únicamente aceptó tras recibir la garantía personal tanto de Washington como de John Jay (el entonces Presidente de dicho órgano judicial) de que el Congreso, en el siguiente periodo de sesiones, pondría fin a la agotadora tarea impuesta a los jueces del Tribunal Supremo como magistrados de Tribunales de Circuito; Johnson, apenas comprobó que dichas promesas no se cumplieron, dimitió del cargo en enero de 1793. En definitiva, que la reforma procesal era no sólo necesaria, sino demandada. Y así, la Ley de 13 de febrero de 1801 creaba los Tribunales de Circuito integrados por jueces que servirían exclusivamente en los mismos, a la vez que creaba nuevos órganos judiciales en el territorio estadounidense. El problema radicó en que las circunstancias políticas en que se aprobó la ley de 1801 no eran las adecuadas, dado que pese a la inevitable e innegable necesidad de la misma la sospecha de la finalidad política era clara: aprobada por un Congreso cuyo mandato ya había expirado y que sería sustituido el 4 de marzo de 1801 por uno dominado por la facción política rival, y con un presidente derrotado en las elecciones presidenciales de 1800 que habría de ceder el testigo a su rival pero que aún permanecería en el cargo hasta el 4 de marzo (con la posibilidad, pues, de efectuar los nombramientos para esos nuevos órganos) es evidente que hubo motivo para la sospecha. Por ello, una vez la nueva mayoría política hubo tomado posesión tanto del legislativo como del ejecutivo, se apresuró a dejar sin efecto la reforma de 1801 volviendo al denostado sistema anterior. Las tesis de la Ley de 13 de febrero de 1801 se impusieron, pero hubo de esperarse justo noventa años para ello, pues el 3 de marzo de 1891 se aprobaba la Act to establish circuits courts of appeals and to define and regulate in certain cases the jurisdiction of the courts of the United States, and for other purposes, que retomaba la idea de su antecesora en 1801. La lección histórica, pues, era bien clara: una reforma legislativa necesaria y demandada quedaba lastrada por aprobarse en un momento político inadecuado.

Hace unas semanas, el Presidente del Gobierno, que lleva ya casi tres años instalado en la inacción política, anunciaba por sorpresa un paquete de reformas entre las cuales se encuentra la elección directa de los alcaldes, tema que ha suscitado un intenso debate acerca no sólo de la constitucionalidad, sino de la oportunidad. Pues bien, como siempre, debemos deslindar claramente los aspectos estrictamente jurídicos de los meramente políticos:

1.- Consideraciones jurídicas. Afrontemos la normativa aplicable, tanto a nivel constitucional como estrictamente legal:

A.- El precepto básico que a nivel constitucional rige esta materia es el artículo 140, cuya dicción literal es la siguiente: “La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La Ley regulará las condiciones en que proceda el régimen del concejo abierto”. Del mismo no cabe colegir que la Constitución imponga directamente la elección del Alcalde por los Concejales, sino que lo establece como una mera posibilidad, quedando a la discrecionalidad del legislador establecer que el Alcalde sea elegido por los Concejales o por los vecinos directamente, sin que pueda entenderse que la elección directa se predica única y exclusivamente del concejo abierto. Y ello por dos razones. Primera: la Constitución impone la elección de los Concejales por los vecinos, sí, pero en una frase separada y distinta de la anterior indica que “Los Alcaldes serán elegidos por los concejales o por los vecinos”, es decir, que el uso de la conjunción disyuntiva permite cualquiera de las alternativas a nivel legislativo. Segundo, porque la referencia al concejo abierto se realiza en una frase diferente. En este sentido, Fernando Garrido Falla, en sus Comentarios a la Constitución, indica al glosar el artículo 140 refiriéndose precisamente a este tema que: “En cuanto a los Alcaldes, serán elegidos por los concejales o por los vecinos: lo que deja abierta, como en el caso de los Concejales, la puerta para que el legislador pueda establecer, dentro del marco constitucional, distintos sistemas en atención al número de habitantes y características de los diversos municipios”. Por tanto, no existe una exigencia constitucional de que los Alcaldes deban ser necesariamente elegidos por los Concejales.

B.- El desarrollo legislativo de dicho precepto no se efectúa en la legislación de régimen local, sino en la electoral general. Concretamente, es el Capítulo IX del Título III (artículos 196 a 200) de la Ley Orgánica 5/1985 de 19 de junio de Régimen Electoral General el que bajo la rúbrica “Elección de Alcalde” gobierna la materia. Por tanto, no sería necesario para introducir la elección directa de Alcalde por los vecinos modificación constitucional alguna, sino única y exclusivamente la aprobación de una ley que, con carácter orgánico, modificara los preceptos antecitados de la Ley Orgánica 5/1985.

C.- En el derecho comparado existen ejemplos de elección directa de Alcaldes por los vecinos, algo que por lo general es en extremo beneficioso, y me remito para ello al recentísima intervención que con el título Elección de Alcaldes ha publicado el profesor Francisco Sosa Wagner en el imprescindible blog sobre Administración pública, donde ilustra sobre el sistema alemán de elección directa del primer edil por los vecinos y cómo ello ha redundado en una mayor calidad de la democracia municipal así como en un relajamiento de la influencia de los partidos políticos sobre los ediles.

2.- Consideraciones políticas. Bien sentado lo anterior, no puede en conciencia el redactor de estas líneas indicar que una medida deseable y que probablemente hubiese gozado de amplio consenso queda lastrada precisamente por el momento en el que se plantea. En efecto, de haber sido esta propuesta introducida tras las elecciones generales de 2011 o a mediados de 2012 probablemente no se hubiera armado revuelo alguno; el problema es que se plantea cuando las encuestas demuestran que el impulsor de la misma perdería todas las capitales de provincia y las grandes ciudades (salvo Ceuta y Melilla) porque aun siendo el más votado en algunas sería previsible que una coalición de fuerzas rivales les arrebatase la alcaldía. No es inocente, por tanto, que la propuesta se introduzca precisamente ahora, bajo esa espada de Damocles amenazando el partido actualmente en el gobierno y que posee gran parte de los gobiernos de las ciudades más importantes.

En definitiva, que al igual que ocurriera con la reforma de la legislación judicial estadounidense en 1801, se corre el riesgo de que una medida que probablemente sea beneficiosa y necesaria se vea frustrada por la inoportunidad política y por la nefasta gestión que de los tiempos hace quien la propone. Sólo es de esperar que la medida en cuestión no tarde noventa años en implantarse, como ocurrió en los Estados Unidos en materia de organización judicial.

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