EL GOBIERNO ELIMINA LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA Y SUPRIME EL ORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

El Consejo de Ministros, en su reunión celebrada el día 28 de diciembre del año 2014 ha acordado aprobar el siguiente

ANTEPROYECTO DE LEY DE REFORMA INTEGRAL DEL PROCEDIMIENTO EN QUE ES PARTE DEMANDADA UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DE SUPRESIÓN DE PRIVILEGIOS PROCESALES ADMINISTRATIVOS.

Exposición de Motivos

I

El sistema de control de la actividad de las Administraciones públicas siguió en nuestro país la órbita del sistema francés, aunque con ciertas peculiaridades. Desde su creación por las Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845, que respondían al sistema de control por la propia Administración; pasando por la Ley de 13 de septiembre de 1888 que dio paso al sistema armónico. La benemérita Ley de 27 de diciembre de 1956 judicializa plenamente el sistema, dotándolo de los rasgos que ostenta actualmente, es decir, jurisdicción especializada pero inserta en el Poder Judicial. La vigente Ley 29/1998 de 14 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pese a las numerosas reformas que ha sufrido, se inspira en los mismos principios y mantiene el mismo esquema que su venerable predecesora, sin mejorar las muchas cosas buenas que aquélla poseía e incluso empeorando algunas de sus lacras. Sin embargo, no deja de ser un hecho evidente y notorio que la ciudadanía percibe dicho orden jurisdiccional como un fuero privilegiado de la Administración. Y es que, en efecto, pueden observarse en la normativa numerosos privilegios que son incomprensibles desde un punto de vista procesal: la existencia de un trámite de “alegaciones previas” que permite a la Administración dilatar la contestación a la demanda, alargando artificialmente el plazo, lo que mal se compadece con criterios de justicia procesal y material; la existencia de un plazo sucesivo y no común para la contestación a la demanda de la Administración y los codemandados, lo que permite a éstos suplir posibles carencias en la defensa del ente público; la exención de depósitos, tasas y similares, que no se ve acompañada por la exención en el caso de ser beneficiaria en costas, creando así una situación de enriquecimiento injusto don de la Administración posee todas las ventajas procesales de su parte pero ninguno de sus inconvenientes. Con todo, el punto negro y la verdadera lacra del sistema lo constituye la ejecución de sentencias, no siendo exagerado calificar de auténtica vergüenza el sistema actual: miles de sentencias que no se ejecutan, incidentes de ejecución que únicamente esforzando el imaginario pueden calificarse de tales.

La situación anteriormente expuesta, que describe con tintes descarnados pero reales el actual estado de cosas, requiere una pronta solución, máxime en tiempos como los actuales donde el ciudadano demanda no sólo celeridad, sino una verdadera justicia material acorde con los principios que inspiran el Estado social y democrático de Derecho. Es inaceptable reducir el derecho a la tutela judicial efectiva a un simple derecho a las formas procedimentales que, además, en numerosas ocasiones ni tan siquiera se respetan. Por ello se precisan no meras reformas parciales, sino una auténtica nueva planta, es decir, no se trata de practicar en el actual ordenamiento jurídico-administrativo una labor de injerto, sino de poda. Es por ello que la presente reforma se revela como necesaria a los objetivos de dotar al ciudadano de un instrumento eficaz a la hora de tutelar sus derechos subjetivos en sus relaciones con las Administraciones Públicas.

II

La presente ley da un giro radical a posición de la Administración pública frente a la Justicia, al no regular un procedimiento ad hoc, sino a que se limita a establecer las mínimas e indispensables especialidades que los procesos judiciales en que es parte la Administración pública gozan respecto al procedimiento declarativo civil ordinario, que se configura como el modelo general a seguir. También ha de indicarse que mediante la presente ley se pone fin a una tradición bicentenaria que mantenía un orden jurisdiccional propio, de tal manera que a partir de su entrada en vigor serán los Juzgados de Primera Instancia los competentes para conocer de todas las reclamaciones que se presenten frente a las actuaciones de los entes públicos, consagrando así a nivel procesal una auténtica y verdadera situación procesal de las partes. Se opta así por acercarse al modelo anglosajón, donde el enjuiciamiento de la actuación de las Administraciones públicas se ventila ante los mismos órganos judiciales que han de conocer de las reclamaciones privadas, finalizando así una situación de privilegio insostenible en pleno siglo XXI. Se pone fin también a los privilegios competenciales y de defensa de las Administraciones públicas, que pasan de este modo a ser una simple parte procesal más, y no un sujeto privilegiado en el seno de un proceso creado históricamente como un traje a medida de los poderes públicos

III

Se establece un proceso simple, que se inicia por un mero escrito de interposición, tras el cual el juzgado reclamará el expediente, una vez recibido el cual se dará traslado al actor para que a la vista del mismo formule la correspondiente demanda, continuando a partir de entonces el procedimiento por los cauces del juicio declarativo ordinario civil. Se establecen medidas eficaces para evitar retrasos en la remisión del expediente, de tal manera que transcurridos los plazos sin que el mismo haya sido entregado en el órgano judicial correspondiente se entenderán automáticamente impuestas las multas coercitivas, eliminando la discrecionalidad del juez en este tema, dada la excesiva comprensión e indulgencia con que en la práctica se ha actuado en este tipo de casos.

La presente ley opta igualmente por no regular un procedimiento ejecutivo propio, sino remitirse directamente a la ejecución civil, evitando así la lamentable situación actual en el tema. Se pone fin igualmente a la penosa y lamentable inembargabilidad de los caudales públicos, auténtico privilegio inexcusable de las Administraciones públicas, que en numerosas ocasiones se situaban, voluntaria o involuntariamente en una práctica situación de concurso. También se establece el principio de que el beneficiario de una sentencia firme que se vea imposibilitado de ejecutar la misma por ausencia de caudales o de bienes de la Administración, pueda, en los casos de entes territoriales menores así como en los casos de Administraciones institucionales y corporativas, solicitar la declaración de concurso de dicho ente.

IV

En las disposiciones finales de la ley se contienen un conjunto heterogéneo de medidas tendentes a eliminar muchos de los privilegios que la Administración pública ostenta en la actualidad. Así, se suprime, por ejemplo, el principio de inembargabilidad de caudales públicos y el privilegio de autotutela ejecutiva, de tal manera que si la Administración pretende ejecutar sus actos deberá acudir necesariamente a la vía judicial. Y aunque no es objeto de la presente ley la regulación de la defensa del Estado y del resto de Administraciones públicas, sí que el legislador es consciente de que la situación precisa igualmente de una modificación sustancial al ser la situación actual muy diferente de la que existía cuando se crea y desarrolla el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Carece de sentido el mantenimiento del Cuerpo de Abogados del Estado con los privilegios que ostentan cuando en la actualidad todo el que desee ejercer la abogacía, por cuenta propia o ajena, ha de someterse a una prueba de acceso merced a la Ley 34/2006 de 30 de octubre, razón por la cual a partir de este momento la defensa del Estado podrá ejercerla bien un funcionario del cuerpo superior que ostente titulación jurídica o bien un abogado colegiado.

TÍTULO PRELIMINAR

Artículo 1.- Es objeto de la presente Ley regular las especialidades procedimentales que regirán los procesos en que son parte las Administraciones públicas.

Artículo 2.- Serán impugnables judicialmente las disposiciones generales, las actuaciones expresas o presuntas, la inactividad o las vías de hecho de cualquiera de las Administraciones o entes públicos. A efectos procesales, se entenderán por Administraciones públicas las enumeradas en el artículo 2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

TÍTULO PRIMERO – ÓRGANOS JURISDICCIONALES

Artículo 3.- Son órganos competentes para conocer de las pretensiones frente a las Administraciones públicas los siguientes órganos jurisdiccionales:

A.- Juzgados de Primera Instancia. Serán competentes para conocer en primera instancia todas las pretensiones que se deduzcan frente a cualquiera de las Administraciones públicas.

B.- Sala de lo Civil del Tribunal Superior de Justicia. Conocerán de los recursos de apelación frente a las sentencias dictadas por los Juzgados de Primera Instancia.

C.- Sala de lo Civil del Tribunal Supremo. Conocerá del recurso de casación interpuesto frente a las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia.

Artículo 4.- La competencia territorial la ostentará el Juzgado de Primera Instancia del domicilio del actor. En ningún caso existirá fuero territorial específico o privilegiado alguno por el mero hecho de que la parte demandada sea una Administración.

TÍTULO SEGUNDO –REPRESENTACIÓN Y DEFENSA DE LAS PARTES

Artículo 5.-

1.- El demandante podrá conferir su representación a un Procurador y encomendar su defensa a un letrado o bien encomendar a este último profesional la representación y defensa.

2.- El particular podrá comparecer en juicio asumiendo su propia representación y defensa, si bien en este caso el juzgado o Tribunal deberá verificar si quien pretenda asumir su propia defensa está en condiciones de ejercerla sin ver vulnerado su derecho de defensa. En el caso que el órgano judicial entienda que el particular carezca de los conocimientos necesarios para ejercer de forma efectiva su propia defensa, podrá, mediante auto motivado, encargar a un abogado en ejercicio que supervise la defensa del particular. Frente a ésta decisión tanto el particular como el letrado designado podrán interponer recurso de apelación, que no impedirá la ejecución de la resolución impugnada. Si el particular recurre la decisión, el Tribunal estará obligado a estimar el recurso, si bien en este caso no se podrá invocar en adelante vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de defensa legal.

En caso que el recurso fuese estimado, los honorarios que hubiera devengado la actuación del letrado serán abonados directa y personalmente por el juez o magistrado que hubiese realizado el encargo, quien no podrá en ningún caso repercutirlos a las arcas públicas o solicitar de éstas el reembolso.

Artículo 6.- La defensa del Estado y demás entes públicos podrán realizarla bien funcionarios del grupo A que ostenten la titulación de licenciados en Derecho y que tengan la condición de funcionarios de carrera de la Administración actuante o bien abogados en ejercicio contratados expresamente al efecto.

Una Ley Orgánica regulará la defensa del Estado y los demás entes públicos, así como la forma y requisitos que deberán seguirse por la Administración para la contratación de abogados colegiados.

TÍTULO TERCERO – PROCEDIMIENTO EN QUE ES PARTE UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Artículo 7.- El plazo para la interposición de un recurso en el que es parte una Administración pública será de tres meses en el caso de disposiciones de carácter general, actos expresos, inactividad administrativa y vías de hecho. Dicho plazo se computará desde la publicación de la disposición general, la notificación al interesado de la resolución o acto expreso así como desde la comisión de vía de hecho; para terceros interesados el plazo comenzará a contarse desde que tengan conocimiento de la actuación impugnada.

En el supuesto de que el recurso se interponga frente a una desestimación por silencio, no existirá límite de plazo.

Artículo 8.- El proceso se iniciará mediante escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso. Al mismo se acompañarán los siguientes documentos:

1.- Copia del poder en el caso de que el impugnante acuda mediante profesionales encargados de su representación y defensa. En caso que pretenda defenderse por sí mismo, hará constar dicha circunstancia de forma expresa y clara.

2.- La copia o traslado de la disposición o del acto expreso que se recurran, o indicación del expediente en que haya recaído el acto o el periódico oficial en que la disposición se haya publicado. Si el objeto del recurso fuera la inactividad de la Administración o una vía de hecho, se mencionará el órgano o dependencia al que se atribuya una u otra, en su caso, el expediente en que tuvieran origen, o cualesquiera otros datos que sirvan para identificar suficientemente el objeto del recurso.

3.- Si el recurrente desea recibir el expediente en formato papel o digital.

Artículo 9.- Presentado el escrito de interposición, el Juzgado o Tribunal dará traslado del mismo a la Administración requiriéndola para que en el plazo inexcusable de diez días:

1.- Remita el expediente administrativo. En el caso de estar en formato papel, el mismo habrá de remitirse debidamente foliado, numerado y con un índice al principio del mismo. En caso de estar en formato digital, habrá de remitirse en formato PDF en un único archivo, debidamente ordenado y con un índice al principio del mismo.

2.- Emplace a terceros interesados comunicándoles la existencia del procedimiento y la posibilidad de personarse en el mismo en el plazo de diez días. Los emplazamientos y el justificante de notificación de los mismos a los interesados deberán incorporarse al expediente administrativo.

Artículo 10.- Si en dicho plazo de diez días no fuese remitido el expediente, el juzgado o tribunal requerirá en el plazo de una audiencia a la Administración para que identifique al responsable de remitir el expediente a fin de imponer multas coercitivas personalísimas entre 10 y 200 euros, reiteradas diariamente hasta que el expediente tenga entrada en el órgano judicial. En el caso de que la Administración no evacúe dicho trámite se entenderá que el responsable es el autor de la disposición general, actuación expresa o vía de hecho impugnada; quien debiera dictar el acto expreso en el caso de silencio o quien debiera llevar a cabo la actividad en el supuesto de vías de hecho.

La imposición de las multas a que se refiere el párrafo anterior será automática, no precisando declaración judicial de imposición, sin perjuicio de que por resolución judicial se concrete la cuantía de la multa. Será constitutiva de infracción muy grave la negativa del juez o tribunal a dar cumplimiento a este precepto.

Artículo 11.-

1.- Recibido el expediente, se dará traslado del mismo al actor para que formalice la demanda, que habrá de reunir los requisitos exigidos en la Ley 1/2000 de 1 de enero, de Enjuiciamiento Civil para las demandas de los juicios declarativos ordinarios.

2.- En el caso de que el actor estimare que el expediente se encuentra incompleto, podrá solicitar dentro de los diez primeros días del plazo para formular la demanda que se reclamen los antecedentes para completarlo, quedando en suspenso el plazo correspondiente. Una vez completado el mismo, se reanudará el plazo para formalizar la demanda.

3.- La Administración demandada remisora del expediente no podrá en ningún caso hacer uso del trámite de completar el expediente, debiendo considerarse temerario todo intento del ente público de suspender plazos con base en esta causa.

Artículo 12.-

1.- El procedimiento seguirá en cuanto a su desarrollo y fallo los trámites previstos en el Título II del Libro II de la Ley 1/2000 de 1 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

El plazo para contestar a la demanda será común para la Administración y los codemandados o terceros interesados que comparezcan en el pleito.

Las causas de inadmisibilidad del recurso se plantearán en la propia contestación a la demanda y se resolverán en la audiencia previa.

2.- Las sentencias dictadas en este tipo de procedimientos serán públicas, y deberán colgarse en la página web del órgano judicial, eliminando los datos personales o todos aquellos que sean precisos en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley Orgánica 15/1999 de 13 de diciembre.

Artículo 13.- En materia de costas, se aplicará lo dispuesto en el artículo 394.1 de la Ley 1/2000 de 7 de enero.

No obstante, en el supuesto de que la Administración demandada hubiese encomendado su defensa a empleados públicos que tengan titulación jurídica o a personas que no se encuentren inscritas como abogados ejercientes en el colegio profesional, no podrán exigirse las costas aún en el supuesto en que se hubiese declarado la temeridad del condenado al abono de las mismas.

TÍTULO CUARTO – RECURSOS CONTRA RESOLUCIONES JUDICIALES

Artículo 14.- Los Autos y Sentencias de los Juzgados de Primera Instancia en asuntos en que sea parte demandada una Administración pública serán susceptibles de recurso de apelación en los casos y en la forma previstos en el Título IV del Libro II de la Ley 1/2000.

Artículo 15.- Las Sentencias dictadas por las Salas de lo Civil de los Tribunales Superiores de Justicia serán susceptibles de recurso de casación en los siguientes supuestos:

1.- Infracción de preceptos constitucionales o de normas estatales con rango de ley.

2.- Infracción de jurisprudencia.

3.- Contradicción entre dos o más sentencias de las Salas de lo Civil de los Tribunales Superiores de Justicia.

Artículo 16.-

1.- El recurso de casación se formalizará en los términos previstos en la Ley 1/2000 de 7 de enero.

2.- Los magistrados de la Sala o Sección correspondiente del Tribunal Supremo se reunirán cuando menos un día a la semana a fin de determinar si los recursos de casación son admisibles o no. Se entenderán automáticamente admitidos en los casos que dos quintas partes de los miembros de la Sala o Sección encargada de resolver estimen que ha de admitirse a trámite la casación.

De las reuniones a que se refiere el párrafo anterior se levantará la oportuna acta, que será accesible al público y será objeto de publicación en la página web del órgano judicial correspondiente, si bien eliminando los datos personales o todos aquellos que sean precisos en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley Orgánica 15/1999 de 13 de diciembre.

TÍTULO QUINTO – EJECUCIÓN DE SENTENCIAS Y MEDIDAS CAUTELARES

Artículo 17.-

1.- La ejecución de sentencias se regirá en su integridad por lo dispuesto en los Títulos III a V del Libro III de la Ley 1/2000.

2.- En ningún caso podrá alegarse por la Administración condenada al abono de cantidad líquida la existencia de perjuicio para la Hacienda pública.

3.- En el caso de que la Administración condenada al abono de cantidad líquida sea una Administración local, institucional o corporativa, o cualquier ente de derecho público dependiente de ellas, y carezca de recursos económicos para hacer frente a la misma, el acreedor de dichas cantidades podrá instar la correspondiente declaración de concurso de conformidad con las previsiones específicas que para el caso de entes públicos establezca la Ley 22/2003 de 9 de julio, concursal.

Artículo 18- Las medidas cautelares se regirán por lo dispuesto en el Título VI del Libro III de la Ley 1/2000 de 13 de enero.

Disposición Adicional Primera.- Las Salas de lo Civil y de lo Penal de los Tribunales Superiores de Justicia se desdoblarán separando ambos órdenes jurisdiccionales. A dicho efecto, en el plazo de un mes el Gobierno habrá de remitir al Congreso, para su tramitación por la vía de urgencia, el correspondiente proyecto de Ley.

Disposición Adicional Segunda.- El dinero y bienes en metálico obrantes en cuentas corrientes e instrumentos bancarios no tendrán la consideración de bienes públicos a los efectos del artículo 132 de la Constitución. Dichos bienes podrán ser objeto de embargo en ejecución de sentencias o resoluciones judiciales.

Disposición Adicional Tercera.- Se modifica la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los siguientes términos:

1.- El artículo 56 pasará a tener la siguiente redacción: “Las Administraciones Públicas precisarán la autorización judicial para llevar a cabo la ejecución de todo acto administrativo que afecte a la libertad y propiedad de las personas físicas y jurídicas. Idéntico régimen jurídico será aplicable se aplicará a cualquier tipo de requerimientos que Administraciones o entes públicos efectúen a los ciudadanos en los que se le imponga un deber de comparecencia o aporte de documentación. Será de aplicación a estos efectos lo dispuesto en el artículo 93 de la presente ley”.

2.- Se añade un nuevo párrafo, el sexto, al artículo 89, con la siguiente redacción: “Frente a toda resolución expresa dictada en un procedimiento administrativo no se dará recurso administrativo o gubernativo alguno, quedando abierta la vía judicial 

3.- El artículo 93 pasa a tener la siguiente redacción: “1.Las Administraciones Públicas no podrán instar judicialmente ninguna actuación tendente a la ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico. 2. Cuando la Administración pretenda instar la ejecución de un acto administrativo se seguirán los trámites de la ejecución de resoluciones judiciales. En el escrito de oposición, el destinatario del mismo podrá oponer cuantos motivos de forma y fondo tenga frente al acto administrativo en cuestión. La oposición del destinatario del acto determinará que se suspendan las actuaciones de ejecución y el pleito siga el cauce del procedimiento declarativo ordinario, pudiendo en tal caso la Administración solicitar una vez tenga conocimiento del escrito de oposición cuantas medidas cautelares estime oportunas para garantizar la efectividad de la resolución”.

Disposición Adicional Cuarta.- En el plazo de un mes desde la publicación de la presente ley el Gobierno remitirá a las Cortes los siguientes proyectos de ley:

1.- Reforma de la Ley 22/2003 de 9 de julio, concursal, que regule el concurso de las Administraciones local, institucional y corporativa. Dicho procedimiento no podrá conllevar la petición de disolución de los entes.

2.- Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas en acorde con los principios jurídicos que la presente ley contiene.

3.- Ley de Asistencia Jurídica al Estado y entes públicos dependientes del mismo.

Disposición Adicional Quinta.- En el plazo máximo de dos años, el Gobierno podrá aprobar un Proyecto de Ley de Enjuiciamiento Civil que aúne las disposiciones de la actual Ley 1/2000 de 7 de enero con las de la presente ley.

Disposición Derogatoria Única.- Quedan derogadas expresamente las siguientes disposiciones:

1.- Ley 29/1998 de 14 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

2.- Artículos 94 a 101 así como los Títulos VII y VIII de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

3.- Cuantas disposiciones se opongan o contradigan la presente ley.

Disposición Transitoria Única.- La presente ley se aplicará a los procedimientos que se inicien con posterioridad a su entrada en vigor. Los procesos existentes que se encuentren pendientes de resolución continuarán rigiéndose en todas sus fases y recursos por la normativa anterior.

Disposición Final.- La presente Ley entrará en vigor a los dos meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

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de Monsieur de Villefort Publicado en Humor

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