EL PROYECTO DE LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: REFLEXIONES DE URGENCIA UNA VEZ VISTO EL CONTENIDO MATERIAL DEL MISMO.

Procedimiento administrativo

Una semana después de haber sido aprobado por el Gobierno el Anteproyecto de Ley de Procedimiento Administrativo Común, ya hemos tenido acceso a su contenido material. Se trata de una ley notablemente extensa, dado que la misma se estructura en 164 artículos (dieciocho más que la actual Ley 30/1992) estructurados en siete títulos (tres menos que la normativa vigente), cinco disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y seis disposiciones finales. No es este el momento de hacer un análisis en profundidad del nuevo texto cuya aprobación se pretende, pero sí hacer hincapié en algunas de las principales novedades que en el mismo se contienen. Precisar, no obstante, que la propia ley es consciente de que, pese a que en algunos casos mantiene gran parte de la regulación existente, se necesita un determinado plazo para adaptarse a las nuevas precisiones. De ahí que el legislador haya echado mano del célebre leit motiv característico del don Juan Tenorio atribuido a fray Gabriel Téllez (alias Tirso de Molina) con su “tan largo me lo fiáis”, pues su Disposición Final Sexta establece una vacatio legis nada menos que de un año para la entrada en vigor (y en algunos preceptos, precisamente los más novedosos, hasta dos), el mismo que la Disposición Final Cuarta otorga al gobierno para adaptar la normativa vigente a la nueva regulación, tarea hercúlea dadas las innumerables regulaciones especiales existentes.

Pero, en fin, centrémonos en la materia y veamos cuales son los principios generales y las novedades principales que este texto ofrece a primera vista:

1.- “Unificación o codificación normativa”. La nueva regulación parte de un loable objetivo: codificar en un solo texto legal las relaciones ad extra, es decir, Administración –administrados, dado que las relaciones ad intra se contienen en un texto paralelo, la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Así lo establece la Exposición de Motivos I cuando indica que: “Esta Ley se centra en uno de estos dos ejes de la actividad administrativa, la regulación completa y sistemática de las relaciones ad extra entre las Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela reconocida a las Administraciones, y en cuya virtud se dictan actos administrativos que inciden directamente en la esfera jurídica de los interesados, como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa. Queda así reunido en cuerpo legislativo único la regulación de las relaciones ad extra de las Administraciones con los ciudadanos como ley administrativa de referencia”. A esta voluntad de unificar la regulación procedimental se une la necesidad de contar con un texto consolidado debido a las ya numerosas reformas que han afectado al articulado de la Ley 30/1992. Así, la Disposición Derogatoria menciona expresamente como normas derogadas no sólo algunos de los principales textos legales (La Ley 30/1992 y la Ley 11/2007), sino algunos incluso de carácter reglamentario (los de Responsabilidad Patrimonial y Potestad Sancionadora).

En este sentido, el proyecto normativo define por vez primera en un texto legal lo que es un procedimiento administrativo, si bien lo hace en la Exposición de Motivos, recogiendo la tradicional definición jurisprudencial y doctrinal: “el conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración”.

2.- “Procedimiento común”. La ley pretende regular por vez primera un procedimiento administrativo “común”. No obstante, y como nos temíamos, pese a tan deseable reconducción a la unidad, el proyecto deja entreabierta una vía de escape para la posible dispersión: el artículo 1.2 indica que “Solo mediante ley, cuando resulte necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento y proporcionado, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán concretarse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.” Elemento perturbador que introduce cierto grado de intranquilidad que aumenta sobre todo tras haber leído anteriormente la explicación ofrecida por el legislador en la Exposición de Motivos (y que tiene el carácter de interpretación auténtica de la ley): “Esta previsión no afecta a los trámites adicionales o distintos ya recogidos en las leyes vigentes, ni a la concreción de los órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar establecidos mediante las normas reglamentarias vigentes, que mantendrán sus efectos. Así, entre otros casos, cabe señalar la vigencia del anexo 2 al que se refiere la disposición adicional vigesimonovena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que establece una serie de procedimientos que quedan excepcionados de la regla general del silencio administrativo positivo.” Personalmente no sé si esto es un sarcasmo, pero hacer referencia a la norma que contiene un listado de procedimientos donde se excepcionan tantas veces el silencio positivo que éste de regla general se convierte precisamente en la excepción no es la mejor forma de defender el establecimiento de un procedimiento administrativo “común”. A ello hay que añadir las excepciones contenidas en la Disposición Adicional Primera, que contiene una serie de procedimientos que se rigen por normativa específica y sólo supletoriamente por la legislación común, y que son los tradicionales de Seguridad Social, Tráfico y Seguridad Vial, Tributarios y Extranjería.

3.- Plazos. Aquí existen varias novedades que nos esboza la Exposición de Motivos, entre las cuales destaco dos que tendrán indudables efectos prácticos: el cómputo de plazos por horas y la consideración de los sábados como días inhábiles. “Como principal novedad destaca la introducción del cómputo de plazos por horas y la declaración de los sábados como días inhábiles, unificando de este modo el cómputo de plazos en el ámbito judicial y el administrativo”. En efecto, el artículo 41.1 contiene esta hilarante regulación: “Salvo que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea se disponga otro cómputo, cuando los plazos se señalen por horas, se entiende que éstas son hábiles. Se considerarán horas hábiles las comprendidas entre las 0:00 horas y las 23:59 horas, siempre que no formen parte de un día inhábil. Los plazos expresados por horas se contarán de hora en hora y de minuto en minuto y no podrán tener una duración superior a veinticuatro horas, en cuyo caso se expresarán en días”; ya puestos, podrían haber continuado con segundos y nanosegundos, pero en fin. La segunda novedad importante es la determinación de los días hábiles, y en este sentido el artículo 41.2 establece una importante novedad, dado que al referirse a los días hábiles especifica que se hará “excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos”.

4.- Comunicación y notificación. El objetivo último de la ley es pasar al sistema de “papel cero”, de ahí que potencie la relación electrónica entre la Administración y los ciudadanos. En este sentido, es clave el artículo 28, dado que el mismo establece un régimen dual: para el ciudadano persona física, como regla general se ofrece como una posibilidad el relacionarse de forma electrónica con la Administración (“Como principal novedad destaca la introducción del cómputo de plazos por horas y la declaración de los sábados como días inhábiles, unificando de este modo el cómputo de plazos en el ámbito judicial y el administrativo”), pero para las personas jurídicas, determinados entes sin personalidad y determinados colectivos de personas físicas, se impone como obligación el uso de medios electrónicos, de entre los cuales destaco las contenidas en las letras c) y e) del artículo 28.2: los que ejerzan una actividad profesional que implique colegiación obligatoria (es decir, que Abogados y Procuradores que se vayan despidiendo del papel) y, sobre todo, los empleados públicos en sus relaciones con la Administración derivadas del empleo público. Con todo, hay algo que personalmente me asusta, y es la nueva desregulación legal que parece permitir el artículo 28.3 al dejar en manos de un simple reglamento la posibilidad de imponer la relación por medios electrónicos: “Reglamentariamente, podrá establecerse la obligación de relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios”. Ello supone, evidentemente, importantes consecuencias en cuanto a la notificación, de ahí que el artículo 55 contenga una serie de previsiones generales a la práctica de todas las notificaciones y los dos artículos siguientes se dediquen específicamente a los requisitos de las notificaciones en papel (artículo 56) y electrónicas (artículo 57).

Por cierto, una curiosidad. Entre las novedades reales del texto normativo, se encuentra la obligatoriedad de establecer determinados registros administrativos, como por ejemplo el de apoderamiento (artículo 20) empleados públicos habilitados para la identificación de firma o firma regulada (artículo 26.3). Pues bien, en estos casos la entrada en vigor no se demora un año, sino dos (Disposición Final Sexta), lo que da una idea del grado de adaptación a las nuevas tecnologías que aún poseen las Administraciones cuando es necesario duplicarles el plazo de vacatio legis en estos temas.

5.- Procedimiento. Es interesante la mutación del Título IV (que equivale al actual Título VI de la Ley 30/1992) cuya rúbrica es “De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común”, en lugar de “Disposiciones comunes a los procedimientos administrativos”. Este afán unificador hace que sean precisamente en este título donde se regulen no sólo las garantías específicas del ciudadano en el seno del procedimiento administrativo (artículo 67), sino los principios tanto de la potestad sancionadora y como de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. En este último caso, en el de la responsabilidad patrimonial, se contienen dos novedades interesantes. La primera, en cuanto a la determinación del quantum indemnizatorio, pues en este sentido el artículo 77.2 establece que: “La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social”. De otra, la fijación del momento en el cual debe tomarse en cuenta a efectos de la fijación así como de la posible actualización de la misma, contenida en este caso en el artículo 77.3: “La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.”. Cabe indicar que en este sentido pasan a regularse en el texto legal preceptos que hasta este momento se contenían no en la Ley 30/1992, sino en los reglamentos de desarrollo en materia de responsabilidad patrimonial y ejercicio de la potestad sancionadora.

6.- El régimen de revisión de actos en vía administrativa mantiene en líneas generales el sistema actual, con dos novedades. Una de ellas positiva (se trasladan al texto de la ley los órganos competentes para resolver este tipo de solicitudes) y otra vergonzosa: se eleva inexplicablemente el plazo de resolución de tres a seis meses (artículos 133.5 y 134.3). Es inaudito que una normativa que pretende implantar medios electrónicos y agilizar trámites aumente los plazos de resolución. Por lo que se ve, para algunas cosas la Administración avanza a pasos de nécora o cangrejo.

7.- Procedimiento de elaboración de Anteproyectos de Ley y de Disposiciones Generales. La Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 regulaba en sus artículos 129 a 132 el procedimiento a seguir en los casos de elaboración de disposiciones de carácter general, pero la Ley 50/1997 de 27 de noviembre del Gobierno reguló ella misma el procedimiento a seguir tanto en la elaboración de anteproyectos de ley (artículo 22.2) como de disposiciones generales (artículo 24). Pues bien, retrocedemos de nuevo a la época de los años cincuenta, y tanto la iniciativa legislativa como el procedimiento de elaboración de disposiciones generales pasa a regularse en el Título VI de la Ley.

No pretendo haber realizado una descripción exhaustiva del Anteproyecto, sino ofrecer a los lectores a grandes rasgos la estructura general y las principales novedades de este texto, que a grandes rasgos mantiene el sistema actual (es una especia de Ley 30/1992 consolidada a la que se suman los preceptos de la Ley 11/2007 y determinados preceptos de los Reales Decretos 429/1993 y 1398/1993) aderezados con alguna que otra novedad, pero donde el porcentaje de innovaciones reales no alcanza ni de lejos el veinte por ciento de este proyecto de normativa.

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