ASPECTOS ADMINISTRATIVOS DE LA CONDENA PENAL POR DESOBEDIENCIA DEL ALCALDE DE VALLADOLID: CONSTATACIÓN EN LA PROPIA SENTENCIA PENAL DE LA INEFICACIA DEL ORDEN CONTENCIOSO.

See no evil

El pasado día 29 de mayo de 2015 se hacía pública la Sentencia del Juzgado de lo Penal número Dos de Valladolid dictada en autos de procedimiento abreviado número 169/2014, y en virtud de la cual se condenaba al Alcalde de Valladolid como autor criminalmente responsable de un delito de desobediencia a la pena de seis meses de multa a razón de setenta euros el día así como a la pena de trece meses de inhabilitación para el cargo de alcalde o concejal. Con todo, y pese a ser evidentemente importante, me interesa mucho más el aspecto administrativo que subyace y que da origen a la causa que la propia condena penal, y ello porque una lectura de los hechos declarados probados en la sentencia demuestra, de forma clara y patente, que el pretendido control judicial de la Administración no deja de ser una mera ficción, pues existe un evidente fallo sistémico. Analicemos la cuestión:

I.- El origen de todo el asunto está en la Sentencia 728/2008 de 24 de abril de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid) dictada en recurso número 501/2002, que anula por no ser conformes a Derecho varios actos administrativos del Ayuntamiento pucelano, en concreto, la licencia de obras para la rehabilitación de un edificio, el Proyecto de ejecución del mismo y las licencias de primera ocupación. El primer síntoma de que algo huele a podrido en el sistema contencioso-administrativo se percibe al constatar que recurso interpuesto en el año 2002 se resuelve en abril de 2008, es decir, transcurridos casi seis años, con omisión total y absoluta de todos los plazos procesales habidos y por haber; algo que, por cierto, la resolución judicial sortea de forma harto sibilina en el antecedente de hecho cuarto con una sencilla frase que constituye un rasgo de humor negro típicamente hispano: “En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales esenciales” (el subrayado es nuestro), eso sí, sin concretar cuáles son las prescripciones consideradas por la Sala como “esenciales”, entre las cuales, no obstante, no debe entender includo el plazo para dictar sentencia a la vista de la dilación con que se ha procedido en el caso. Si la Administración actuó como Aquiles, la Administración de Justicia actuó como la tortuga. Lo cual no es, precisamente, un buen síntoma, porque moralmeente no puede exigir celeridad quien no ha actuado precisamente de tal manera.

II- Una vez firme la Sentencia, se produce un auténtico duelo al sol entre Ayuntamiento de Valladolid y la Sala de lo Contencioso a ver cuál de los dos agota primero la paciencia del adversario. Lo triste del caso es que la situación, que se describe con una rigurosa objetividad en los hechos declarados probados en la Sentencia penal, no constituye un caso aislado, sino un ejemplo tópico y típico de cómo funciona (más justo sería decir cómo no funciona) la jurisdicción contencioso-administrativa en su vertiente de ejecución de resoluciones, dado que el desarrollo de acontecimientos vividos en el consistorio pucelano y expuestos de forma descarnada en la resolución penal pueden encontrarse en cualquiera de los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo que pueblan nuestro rico y variopinto país. Para resumir al lector a grandes rasgos la situación vivida:

1.- Mediante Providencia de 16 de septiembre de 2008 la Sala declara la firmeza de la Sentencia y requiere al Ayuntamiento para que la lleve a puro y debido efecto. Recordemos para el lector no familiarizado con el orden jurisdiccional contencioso que el plazo de “gracia” (que maldita gracia tiene para el particular, dicho sea de paso) no es el de veinte días, sino en este caso es de nada menos que dos meses (artículo 104.2 de la Ley 29/1998 de 13 de julio). En otras palabras, que el 16 de noviembre de 2008 el Ayuntamiento de Valladolid hubiera debido llevar a puro efecto el fallo.

2.- Ante la inactividad municipal, se insta la ejecución el día 7 de enero de 2009, y la Sala, por Auto de 20 de enero de 2009 otorga a la Administración el plazo de diez días para que “remita certificación acreditativa de las resoluciones dictadas y actuaciones practicadas para dar cumplimiento a la sentencia”. ¿Qué alega la defensa del Ayuntamiento? No tiene desperdicio: que por Decreto de 8 de enero de 2009 se ha acordado incoar expediente de legalidad urbanística. En otras palabras, que el Ayuntamiento no ha hecho absolutamente nada en tres meses y medio, y únicamente cuando ha tenido conocimiento de que se ha instado la ejecución el día 7 de enero, al día siguiente (la coincidencia de las fechas es sospechosísima) se inicia un expediente de legalidad urbanística para cubrir el trámite.

3.- A continuación se produce lo que es una auténtica burla y que en cualquier país civilizado y con una Administración de Justicia que merezca tal nombre únicamente produciría bochorno. El Ayuntamiento de Valladolid aprueba hasta cuatro proyectos de legalización de la obra, cada uno de los cuales es anulado por la Sala por suponer una vulneración del fallo de la Sentencia a ejecutar. Pero la Sala no va más allá de “requerir” al órgano para que lleve a puro y debido efecto la sentencia. Y así, burla burlando, a los seis años transcurridos entre la interposición del asunto y la sentencia se suman otros seis, hasta que en el mes de enero del año 2014 la Sala da por correctamente ejecutado el fallo. No es descartable, a la vista de todo lo ocurrido, que el cansancio haya jugado un papel no desdeñable a la hora de finalizar el largo recorrido de la fase ejecutiva del asunto.

Conviene insistir en que lo grave de la situación expuesta es que la misma no constituye un caso aislado, sino algo habitual y cotidiano en los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo. Y conviene decir que los jueces y magistrados son, cuando menos, corresponsables con dicha situación, por la excesiva tolerancia que demuestran con los incumplimientos administrativos, dado que existen prácticas que suponen una auténtica llamada a que la Administración dilate el cumplimiento de las resoluciones judiciales. Por ejemplo, hace apenas dos meses el Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de cierto Tribunal Superior de Justicia, que justificaba la imposición de las costas al administrado por el “esfuerzo” (utilizó expresamente este término) que suponía para los defensores de la Administración dar respuesta a las cuestiones planteadas en el recurso, sin embargo reconoció pocos instantes después que en la fase ejecutiva “no ponemos costas” (sic) lo que es una clara llamada a los entes públicos a que dilaten el cumplimiento. Lo cierto es que en el caso del Alcalde de Valladolid la situación se solventó finalmente con una condena por desobediencia en la que, todo hay que decirlo, probablemente hayan influido factores ajenos al mundo del Derecho; y no digo esto porque la condena no sea estrictamente conforme a Derecho, sino porque en los múltiples casos análogos al descrito, en ninguno se ha perseguido la desobediencia por vía penal. Y no se culpe de ello a los particulares afectados, dado que en este caso las actuaciones penales se iniciaron por denuncia de la fiscalía.

En fin, que a la vista de lo expuesto, uno no puede más que recordar el magistral párrafo con que en su excelente y jugosísimo libro El poder, la Administración y los Jueces (a propósito de los nombramientos por el Consejo General del Poder Judicial), José Eugenio Soriano García describe la situación existente en lo que respecta a la ejecución de sentencias en el orden contencioso-administrativo, y que el responsable de este blog comparte al cien por cien:

Una gran cuestión pendiente, al menos en el ámbito del contencioso-administrativo, consiste, desde luego en la ejecución de las Sentencias, donde lamentablemente se sigue con planteamientos propios de la doctrina procesalista civil, distinguiendo con base en el malhadado verbo “Hacer” (“Juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado”) en vez directamente de “Juzgar y Ejecutar lo juzgado”, entre proceso meramente declarativo y el “incidente” de ejecución. Pese a la evolución interesante de la jurisprudencia constitucional y aún de la propia legislación –tanto directamente aplicable como la que indirectamente sostiene los privilegios de la Administración Pública- siguen sin ejecutarse multitud de Sentencias. El caso sigue siendo especialmente grave en Urbanismo y Medio Ambiente, donde si existen intereses colectivos, las Sentencias simplemente no se ejecutan, pese a las advertencias que una ilusionada doctrina venía haciendo y las soluciones que se ha querido ofrecer […] de acuerdo con la estructura del proceso, el Juez encargado de la ejecución puede serlo y frecuentemente lo es, distinto y distante en el tiempo, del que dictó la Sentencia, con lo cual el “Juez Ejecutor”, distinto del “Juez Sentenciador” no la siente como propia. Tampoco el sistema de incentivos fijado para medir la productividad favorece la ejecución de Sentencias. Al final de todo, incluso cuando corresponde al mismo Tribunal que sentenció, la ejecución correspondiente, existe un fuerte prejuicio y alguna distancia, mezcla de desgana y fastidio, en el Juez para llevar a cabo la debida y completa ejecución de Sentencias, considerando generalmente como real y efectiva muestra de su quehacer el simple dictado de la Sentencia declarada, que contempla como la gran obra que realiza, siendo apenas “escombros” lo que queda por llevar a cabo, esto es, ejecutar lo ya declarado. Pero exactamente el administrado no pretende una declaración a enmarcar ni una resolución que adorar como culmen de su satisfacción procesal y realización de la Justicia. Antes bien, el administrado, cuando tiene el ánimo de pleitear contra la Administración, con todos los inconvenientes que reporta (salvo algunos abusos bien detectados ya), lo que pretende exactamente es que se lleve a efecto puro y debido el contenido declarado en la resolución judicial, que es lo que necesita para satisfacer su derecho o interés legítimo.

Es imposible expresar mejor las carencias reales del proceso ejecutivo en el orden contencioso-administrativo. Proceso que, en realidad, es inexistente, porque una jurisprudencia muy comprensiva con los entes públicos se ha encargado de degradar a mero “incidente” la ejecución. Claro que no toda la culpa es de los Tribunales, sino de los distintos entes públicos, que se han especializado en incumplir abiertamente las resoluciones judiciales. En este sentido, convendría a todos (jueces, políticos y funcionarios) una atenta lectura de la primera parte del libro Making our democracy work, escrito por Stephen Breyer, juez del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, y donde muestra los riesgos en que se incurre cuando un particular o un ente público decide no cumplir una resolución judicial. Y es que, en efecto, en Estados Unidos hubo ocasiones, que por lo excepcional se cuentan con los dedos de una mano, en que no se llevó a puro y debido efecto el fallo de un órgano judicial. Breyer se centra fundamentalmente en dos: el rechazo inicial del presidente Andrew Jackson a ejecutar la sentencia Worcester v. Georgia y la reticencia de las autoridades de Little Rock a ejecutar la integración racial dispuesta en la sentencia Brown v. Board of Education. En el primer caso, el propio Andrew Jackson dio marcha atrás y ejecutó la sentencia al percatarse de que ese incumplimiento podría volverse contra el si los estados se negaban a cumplir voluntariamente fallos judiciales; el segundo se solventó con la intervención del presidente Eisenhower, que envió tropas federales al lugar. El caso es que, hoy en día, en los Estados Unidos nadie, por mucho que discrepe de un fallo judicial, osa contravenir lo dispuesto en el mismo, y el ejemplo máximo lo dio Albert Gore, cuando al conocer la polémica sentencia Bush v. Gore lo primero que dijo a sus consejeros y simpatizantes fue que debía acatarse en fallo al pie de la letra.

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