PRIVILEGIOS PROCESALES DE LA ADMINISTRACIÓN: EL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO COMO CARRERA DE OBSTÁCULOS

Carrera obstáculos

La jurisdicción contencioso-administrativa es un fuero privilegiado de la Administración pública, de la misma forma que el procedimiento contencioso-administrativo es un tipo especial de procedimiento caracterizado por consagrar a nivel legal la existencia de una parte privilegiada. Esto es un hecho público y notorio. Que la jurisdicción contencioso-administrativa nació como un fuero privilegiado de la Administración es un hecho que cualquiera puede constatar leyendo los diversos artículos que acerca del nacimiento de dicho orden jurisdiccional escribieron autores como Fernando Garrido Falla o Alejandro Nieto en los números 49 y 50 de la Revista de Administración Pública. Que en la segunda década del siglo XXI continúe siendo una jurisdicción caracterizada por ser un instrumento destinado a beneficiar a una de las partes es algo que pocas veces se reconoce. Por ello cuando uno encuentra ese reconocimiento en obras recientes y elaboradas, además, por magistrados del orden jurisdiccional contencioso-administrativo uno no puede más que sentir una profunda satisfacción, aunque quienes se atrevan a decir en voz alta que el rey va desnudo sean cual voz que clama en el desierto. Es por ello que cuando el responsable de este blog decidió, siguiendo las recomendaciones que en su bitácora hiciera José Ramón Chaves, asomarse a la obra Cuestiones prácticas del proceso contencioso-administrativo (Sepin, Madrid, 2014), cuyo autor, Javier Latorre Beltrán, es además Magistrado de un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, no pudo por menos que sorprenderse por la valentía que el autor de dicha obra ha tenido al reconocer en la introducción lo siguiente: “El procedimiento contencioso-administrativo es un traje hecho a medida para la Administración. La Administración dispone de un amplio margen para controlar el ´ritmo del procedimiento`, acelerando o apaciguando el normal desarrollo del procedimiento en función de sus necesidades e intereses. En tiempos de crisis, la Administración ralentizará al máximo el desarrollo del procedimiento, especialmente cuando la sentencia pueda contener un pronunciamiento de condena que exija que la misma asuma una obligación pecuniaria frente al administrado. En tiempos de bonanza, la Administración hará todo lo posible para que el procedimiento finalice cuanto antes, al objeto de evitar la obligación del pago de intereses legales o de demora. Son muchas las situaciones que dejan al descubierto la posición de privilegio de la Administración a lo largo del procedimiento contencioso-administrativo, como, por ejemplo, la no exigencia de que la Administración constituya un depósito para recurrir resoluciones interlocutorias, el reducido plazo del que disponen los administrados para interponer el recurso contencioso-administrativo, la posibilidad de reponer el trámite precluido o la posibilidad en el recurso ordinario de conocer la prueba propuesta por el demandante antes de contestar a la demanda”. Ahora bien, esos son únicamente una mínima parte de los privilegios que ostentan los entes públicos. Podríamos enumerar, sin ánimo de ser exhaustivos, otros muchos como los siguientes:

1.- La exención no sólo de depósitos y cauciones (artículo 12.1 de la Ley 52/1997 de 27 de noviembre de Asistencia Jurídica al Estado y las Instituciones Públicas) sino de tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en cualquiera de los órdenes (artículo 4.2.d de la Ley 10/2012 de 20 de noviembre).

2.- Reconocimiento general de la representación y defensa en profesionales que no tienen que estar colegiados.

3.- El denominado “fuero territorial del Estado” en el orden civil, consagrado en el artículo 15 de la Ley 52/1997 según el cual “para el conocimiento y resolución de los procesos civiles en que sean parte el Estado, los Organismos públicos o los órganos constitucionales serán, en todo caso competentes los Juzgados y Tribunales que tengan su sede en las capitales de provincia, en Ceuta o en Melilla. Esta norma se aplicará con preferencia a cualquier otra norma sobre competencia territorial que pudiera concurrir en el procedimiento”. Esta norma es absolutamente anacrónica en pleno siglo XXI y parece que el único objetivo real que tiene es evitar desplazamientos de los defensores de los entes públicos, cuyas oficinas están precisamente en las capitales de provincia.

4.-El trámite de “alegaciones previas”. El artículo 58.1 de la Ley 29/1998 establece que “Las partes demandadas podrán alegar, dentro de los primeros cinco días del plazo para contestar a la demanda, los motivos que pudieran determinar la incompetencia del órgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso con arreglo a lo dispuesto en el artículo 69, sin perjuicio de que tales motivos, salvo la incompetencia del órgano jurisdiccional, puedan ser alegados en la contestación, incluso si hubiesen sido desestimados como alegación previa”. Este trámite se aparta de lo dispuesto en la legislación civil y, pese a su aparente inocencia, es un arma que utilizada en manos de la Administración conlleva ampliar artificialmente el plazo de contestación a la demanda. En efecto, comparemos esta situación con la jurisdicción civil:

A.- En el proceso civil, en efecto, la falta de jurisdicción o competencia se propone por medio de declinatoria en los diez primeros días del plazo para contestar a la demanda en el caso de los juicios ordinarios o en los cinco primeros días posteriores a la citación para la vista en los casos de los juicios verbales (artículos 63 y 64 de la Ley 1/2000 de 7 de enero). Pero las restantes excepciones procesales se proponen en la contestación a la demanda (artículo 405.1 de la Ley 1/2000) y se resuelven precisamente en la audiencia previa, tal y como dispone el artículo 416.1 de la Ley 1/2000. Es decir, que salvo cuestiones que afecten estrictamente a jurisdicción o competencia del orden jurisdiccional, las excepciones se proponen en la propia contestación y se resuelven en la Audiencia Previa.

B.- En el orden contencioso-administrativo, este trámite de “alegaciones previas”, permite a la Administración no sólo oponer la falta de competencia y jurisdicción sino cualquier otra cuestión relativa a la inadmisibilidad del recurso, lo cual interrumpe el plazo para contestar a la demanda. Teniendo en cuenta que las cuestiones “previas” pueden reproducirse de nuevo en la contestación incluso después de haber sido desestimadas en las alegaciones previas (artículo 58) es evidente que este trámite es absolutamente superfluo y se presenta claramente para un uso torticero de la Administración en los casos en que los encargados de su defensa estén apurados de plazo. ¿Ejemplos? El pasado año 2014 el defensor de cierta Administración local planteó como cuestión previa la inadmisibilidad por “transcurso del plazo de seis meses establecido en la LJCA para recurrir las desestimaciones presuntas”, cuando es público y notorio que tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo han establecido que no existe plazo para recurrir el silencio.

5.- Conocimiento anticipado de la prueba del demandante. El artículo 60.1 de la Ley 29/1998 estipula que “Solamente se podrá pedir el recibimiento del proceso a prueba por medio de otrosí en los escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones complementarias. En dichos escritos deberán expresarse de forma ordenada los puntos de hecho sobre los que haya de versar la prueba y los medios de prueba que se propongan”. No ocurre así en el proceso civil, donde la proposición de prueba se efectúa en la audiencia previa (artículo 429 de la Ley 1/2000).

6.- Recurso de casación en “interés de ley”. Se trata de un recurso especial que el artículo 100 de la Ley 29/1998 pone en manos de las Administraciones públicas para sentencias dictadas en única instancia que no sean susceptibles de casación cuando dichos entes “estimen gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada”. Es decir, se trata de un recurso limitado subjetivamente a los entes públicos, que son los únicos a quienes se les reconoce legitimación activa para interponerlo; y además, se trata del único recurso cuyas sentencias son vinculantes para jueces y tribunales, como reconoce expresamente la Sentencia 37/2012 de 29 de marzo del Pleno del Tribunal Constitucional.

7.- Inexistencia de procedimiento ejecutivo frente a los entes públicos. Sobre este tema no me extenderé demasiado al haber sido tratado en otros post. Baste indicar la circunstancia de que el periodo de “gracia” se eleva a dos meses (tres en el caso de condena al abono de cantidad líquida), se inicia no desde la firmeza de la sentencia, sino desde la “comunicación” de la firmeza efectuada por el Secretario (que en la práctica dilata entre dos y cuatro semanas el cómputo inicial) y la inexistencia de un proceso ejecutivo propiamente dicho gracias a la degradación del mismo en “incidente”, aspecto este último en el que ha colaborado de forma entusiasta la jurisprudencia.

8.- Posibilidad de subsanar plazos dentro del día que se notifique la resolución, “salvo cuando se trate de plazos para preparar o interponer recursos” (artículo 128.1 de la Ley 29/1998). Este es un precepto que, aun de uso general, beneficia fundamentalmente a las Administraciones y sus defensores, fundamentalmente en los casos de presentación extemporánea de las contestaciones a la demanda. No es, en efecto, infrecuente que notificada la resolución judicial declarando por precluido el trámite de contestación, ese mismo día se presente la contestación, incluso a veces por fax, no siendo tampoco de descartar que en los casos de las Administraciones una voz amiga en el juzgado ponga en conocimiento de los defensores de los entes públicos la inminencia de la resolución declarando tal preclusión. Se podrá decir que este precepto está ahí para que pueda ser utilizado por todo el mundo, lo cual es cierto; pero no es menos cierto que quien con más frecuencia hace uso del mismo son, precisamente, los entes públicos.

9.- Ejecución de las costas por vía de apremio. Una vez tasadas las costas, la Administración beneficiaria de la condena en costas puede ejecutarlas por vía de apremio (artículo 139.4 de la Ley 29/1998), con la inevitable consecuencia de la aplicación automática del interés de demora del artículo 27 de la Ley 58/2003 de 17 de diciembre, General Tributaria, así como de los recargos del periodo ejecutivo regulados en el artículo 28 de dicha Ley 58/2003. Es decir, que al importe de las costas se suma el interés moratorio y el recargo. ¿Qué ocurre en el caso de que sea la Administración quien incurra en “mora” a la hora del abono de las costas? Pues que ha de acudirse a un “incidente” de ejecución, donde únicamente si el juez aprecia falta de diligencia en el cumplimiento (cosa harto imposible) “podrá” (sic) incrementar en dos puntos el interés legal (artículo 106.3 de la Ley 29/1998 y donde no suelen imponerse las costas, tal y como reconoció hace apenas un par de meses el Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de cierta Comunidad Autónoma.

En definitiva, que únicamente si uno se pone una venda en los ojos de igual manera que la representación tradicional de la Justicia, podrá decir que el proceso contencioso-administrativo se caracteriza por la igualdad de partes. En modo alguno; el proceso contencioso supone al particular una auténtica carrera, donde por cada paso que se da y por cada obstáculo que se supera se levantan otras barreras nuevas, muchas de ellas consagradas a nivel legal.

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2 comentarios el “PRIVILEGIOS PROCESALES DE LA ADMINISTRACIÓN: EL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO COMO CARRERA DE OBSTÁCULOS

  1. Hola! sobre el punto 4.b, estás dando por hecho que el defensor público conoce esa jurisprudencia, que además se va a hacer norma en la nueva ley de procedimiento administrativo, al menos para los recursos ordinarios de alzada y reposición. Eso es mucho suponer, je, je

  2. Enhorabuena por el artículo y el blog, lo he encontrado por azar al tratar de resolver una duda. Me parece muy acertado el tono ameno y ágil con el que expone el tema. Es meritorio pues no es fácil conseguirlo en un blog jurídico. Lo digo por experiencia pues yo también tengo un blog de esta temática, que puede visitar si lo desea: pilarberges.blogspot.com

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