KING v BURWELL: NUEVO RESPALDO DEL TRIBUNAL SUPREMO A LA REFORMA SANITARIA ESTADOUNIDENSE.

Afordable Care Act

Uno de los noticiarios nacionales decía en su segunda edición que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos había dado el visto bueno a la reforma sanitaria auspiciada por el presidente Obama y aprobada por el Congreso estadounidense hace un lustro. Eso no es decir toda la verdad, porque hace tres años, por estas mismas fechas, dicho órgano judicial ya había avalado una parte esencial de la reforma al resolver el caso National Federation of Independent Bussines v. Sebelius (567 US __ 2012). Lo que acaba de hacer el Tribunal Supremo de los Estados Unidos en su sentencia King v. Burwell, recién salida del horno judicial (se ha hecho pública ayer día 25 de junio de 2015, puesto que es casi una norma no escrita que las sentencias más relevantes se dejan para los últimos días del año judicial) es avalar la constitucionalidad de otro de los puntos clave de la reforma. Intentaremos resumir la situación para que el lector español lo pueda comprender.
El 23 de marzo de 2010 el Presidente Barack Obama sancionaba la An act entitled The Patient Protection and Affordable Care Act, comúnmente denominada Affordable Care Act (ACA) y conocida como Obamacare por sus detractores. Esa norma, que pretende garantizar un seguro sanitario, descansa sobre tres pilares o principios básicos. El primero es que ninguna aseguradora puede negarse a la cobertura sanitaria, sea cual fuese el historial médico del asegurado (lo que se conoce en la terminología legal como “non discrimination rule”). El segundo lo constituye la obligatoriedad de todo ciudadano de contratar un seguro con una cobertura sanitaria mínima fijada por la ley o, en caso de no hacerlo, ser sancionado con una multa; es lo que se conoce como “individual mandate”. El tercer punto o pilar esencial de la reforma es el comercial y financiero, punto este último que requiere una explicación. La norma establecía que para el caso que las personas que no contratasen el seguro a través de su relación laboral (es decir, que no fuese contratado por el empresario) se preveía la creación por los estados de un mercado (“exchange”) donde el ciudadano pudiese comparar los distintos tipos de seguros sanitarios, sus coberturas y coste; pero la propia norma apoderaba al gobierno federal para hacerlo, quizá teniendo en mente la reticencia de muchos estados a dar cumplimiento a dicha previsión, como efectivamente ocurrió; de igual forma, se estipulaba que se establecerían bonificaciones o ayudas para el caso de que las personas contratasen el seguro sanitario a través de esta vía particular. Es aconsejable para una aproximación a este tema la lectura del artículo La Corte Suprema nortemericana y el federalismo del bienestar. A propósito del juicio de constitucionalidad de la reforma sanitaria, que Víctor J. Vázquez Alonso publicara en el número 90 (mayo-agosto 2014) de la Revista de Derecho Político, artículo que los interesados pueden encontrar aquí. Dicho trabajo, lógicamente, se centraba en el primero de los pronunciamientos del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, es decir, en un análisis de la sentencia National Federation of Independent Bussines v. Sebelius, que abordaba el segundo de los puntos clave de la reforma sanitaria, el del “individual mandate”, y donde el Tribunal, por un estrecho margen (cinco votos frente a cuatro) avaló la constitucionalidad de dicho precepto. Fue el propio chief justice John Roberts, persona de talante conservador, quien no sólo sumó el quinto voto a de los cuatro magistrados liberales, sino quien redactó la sentencia, otorgando el placet a la ley si bien con un interesante matiz jurídico: el Congreso carece de potestad para imponer una sanción en caso de incumplimiento, pero la ley sería válida si en lugar de una sanción la cantidad a abonar en caso de rehusar la contratación del seguro se entiende como un tributo. Así, la sentencia precisaba: “La previsión normativa imponiendo la obligación de pagar una determinada cantidad a quienes rehúsen contratar un seguro sanitario puede razonablemente considerarse como un tributo. Y dado que la Constitución permite dicho tributo, no es nuestra misión el prohibirlo o pronunciarnos sobre lo acertado o justo del mismo.” A muchos sorprendió esta alineación de John Roberts, pero otros sostenían que en este caso el chief justice, que une a sus exquisitos modales y carisma una brillantez jurídica que incluso sus oponentes le reconocen, se había comportado no sólo como un jurista, sino como un hombre de Estado. Sin embargo, pese a todo, quedaba al margen del pronunciamiento judicial el tercero de los pilares, es decir, el mercado virtual del seguro y las bonificaciones o ayudas al mismo, lo que abría la puerta a nuevas impugnaciones, como en efecto, ha ocurrido. Y esas nuevas impugnaciones son las que han culminado en la sentencia King v. Burwell.
Los demandantes eran cuatro ciudadanos de Virginia cuya pretensión era muy simple: dado que dicho estado no había dado cumplimiento a las previsiones de la ley y fue directamente el gobierno federal quien había organizado el mercado, los ciudadanos del mismo no debían recibir ayudas federales, dado que según el texto de la ley las mismas únicamente serían accesibles a “mercados organizados por el estado”, pese a que la agencia encargada de la aplicación y gestión de los tributos, el Internal Revenue Service (más o menos equivalente a nuestra Agencia Tributaria, pero con un siglo más de antigüedad y, sobre todo, sin las draconianas potestades de autotutela de su homólogo hispano) había interpretado la norma con carácter extensivo indicando que las ayudas se facilitarían a mercados organizados tanto por los estados como por el gobierno federal. Tanto el juzgado de distrito como el Tribunal de Apelaciones rechazaron la pretensión; este último sostuvo que la normativa se prestaba a dos interpretaciones distintas, pero en aplicación de la doctrina Chevron dio por válida la tesis administrativa. No obstante, el mismo día que el Tribunal de Apelaciones del Cuarto distrito hizo pública su sentencia,  el Tribunal de Apelaciones del Distrito de Columbia estimó un recurso similar desautorizando las tesis de la Administración al entender que la misma era ilícita. Dos pronunciamientos judiciales distintos por dos Tribunales de Apelación abrieron la vía al Tribunal Supremo.
Pues bien, por seis votos frente a tres, el máximo órgano judicial de la federación da por buena la interpretación del Tribunal de Apelaciones del Cuarto Circuito, el más deferente con la Administración. En una sentencia de la que fue ponente el propio chief justice Roberts, se expone de forma magistral y accesible incluso al lego en derecho no sólo la evolución historica de los últimos intentos de reforma sanitaria, sino los antecedentes fácticos del caso así como la cuestión jurídica planteada. A la hora de resolver el asunto, se comienza recordando doctrina Chevron de la deferencia judicial hacia la interpretación de la ley hecha por el ejecutivo que, recordemos, establece un sistema que el propio tribunal ha calificado como bifásico: en primer lugar, verificar si el texto de la norma es ambiguo o poco claro y, en segundo lugar, determinar si la interpretación administrativa es o no razonable y, en caso de serlo, otorgar “deferencia” a dicha interpretación. El núcleo esencial de la controversia radicaba en determinar si el mercado federal era un “mercado establecido por el estado” a efectos de ayudas financieras. La propia sentencia reconoce que “a primera vista, parece que el mercado federal no cumple este requisito, ya que después de todo la propia ley define el término ´estado` como ´cada uno de los cincuenta estados y el Distrito de Columbia`, definición que no comprende al gobierno federal”, pero que “vista en su contexto” el significado de la expresión “establecido por el estado” no está ni mucho menos tan clara. Por tanto, “puesto que la expresión es ambigua, debemos realizar una interpretación de acuerdo con todo el texto legal para determinar su significado […] Y en este sentido, el espíritu de la ley nos obliga a rechazar la interpretación de los recurrentes porque desestabilizaría el mercado individual de seguro en cualquier estado donde el mismo lo organizase el gobierno federal y crearía una auténtica ´espiral de muerte` que el Congreso pretendió evitar con la aprobación de esta norma” Ese es el núcleo central de la argumentación, que se desarrolla en más párrafos: interpretar el precepto legal de la manera pretendida por los recurrentes supondría no sólo dejar la ley inoperativa en la práctica, sino conseguir un resultado contrario al pretendido por la propia norma.
La sentencia termina con unos párrafos cruciales que pretenden dejar bien claro cual es el rol de cada uno de los poderes del Estado: “En una democracia, el poder de aprobar las leyes corresponde a los representantes del pueblo. Nuestra función está limitada a “interpretar la ley” (Marbury v. Madison), y ello es más fácil en unos casos que en otros, pero en todos ellos debemos respetar el papel del legislador, y cuidar de no deshacer lo que aquél ha hecho. Una interpretación correcta de las leyes exige una correcta lectura de la voluntad legislativa. El Congreso aprobó la Affordable Care Act para mejorar el mercado de seguro sanitario, no para destruirlo. En todo lo posible, debemos interpretar la ley de un modo consistente con lo primero y evitar lo segundo. El precepto legal discutido puede interpretarse correctamente acorde con lo que entendemos es la voluntad del Congreso, y de esa manera lo interpretamos”. En definitiva, que el papel de los Tribunales es interpretar la ley, para lo cual ha de hacerlo de la forma más adecuada a la voluntad del legislador. No se pronuncia sobre el acierto o desacierto, sobre la justicia o injusticia de la ley, sino únicamente interpretarla de conformidad con el espíritu de la misma. Y eso es lo que ha hecho en este caso el Tribunal Supremo, ni más ni menos.

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