ANÁLISIS DE LA PROPUESTA DE REFORMA DE LA LOTC: NI EFICAZ NI OPORTUNA

Iniciativa reforma LOTC

Sin duda alguna los diputados, senadores, miembros de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, concejales y demás representantes deberían tener como lectura obligatoria el libro Making our democracy work: a judges view, escrito en el año 2010 por Stephen Breyer, juez del Tribunal Supremo delos Estados Unidos y uno de los integrantes del ala liberal de dicho órgano judicial. Sus palabras iniciales exponen claramente el objetivo último pretendido por el autor: “Día tras día contemplo americanos de toda raza, religión, estado e ideología resolviendo sus disputas en los Tribunales. No siempre ha sido así. Tanto en nuestro país como en otros los individuos y comunidades resolvían sus diferencias no en las salas de vistas, sino en las calles y mediante la violencia. Nosotros los estadounidenses atesoramos las costumbres e instituciones que han ayudado a encontrar una vía mejor para resolver los conflictos. No sólo esperamos sino también creemos que en el futuro las controversias se resolverán mediante la aplicación de la ley, de igual manera que se continuarán celebrando elecciones presidenciales y legislativas […] Sin embargo las palabras, por muy sabias que sean, no son suficientes para preservar una nación […] En particular, este libro aborda dos cuestiones. La primera aborda cómo la voluntad popular acepta las decisiones de los Tribunales como legítimas…..” En definitiva, se trata de explicar las razones por las cuales quienes integran la nación estadounidense aceptan de forma clara y sin ningún tipo de reserva las decisiones de los órganos judiciales en general y del Tribunal Supremo en particular, aun discrepando jurídicamente de las mismas, dado que la aceptación de una resolución judicial no impide en modo alguno la crítica jurídica de la misma; en este sentido, el propio Stephen Breyer se refiere expresamente al caso más polémico, Bush v. Gore, donde el propio candidato derrotado llamó públicamente a sus simpatizantes a aceptar la sentencia del Tribunal Supremo y reconocer a Bush como el vencedor, sentencia que fue aceptada por todos sin perjuicio de ser una de las que más críticas ha recibido desde el punto de vista jurídico (el mismo Breyer formuló un voto particular discrepante). Pero hoy en día, y este es el pilar fundamental de la democracia, en los Estados Unidos nadie en su sano juicio no ya manifestaría públicamente su intención de desobedecer una ley o una orden judicial, sino que ni tan siquiera se plantearía tal cuestión. Por desgracia, en nuestro país la situación es diferente. No es que hay literalmente cientos de sentencias que no se ejecutan (sobre todo en el orden contencioso-administrativo), sino que incluso en los últimos tiempos algunos representantes electos han manifestado de forma abierta su intención de incumplir las leyes que no sean de su agrado (resucitando así el célebre aserto “obedézcase, pero no se cumpla”), situación que se ha exacerbado con la situación vivida en la Comunidad Autónoma de Cataluña donde algunos de sus dirigentes ya sin el más mínimo sentido del pudor han expresado su intención de incumplir abiertamente la ley.
El anterior excursus viene motivado por la reciente decisión del Partido Popular en virtud de la cual se pretende modificar la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para dotar a dicho órgano de ciertas facultades ejecutivas, decisión que ha venido acompañada de un ruido mediático y de una presentación a bombo y platillo efectuada el día 1 de septiembre de 2015, cuando se presenta en el Registro del Congreso de los Diputados la Proposición de Ley Orgánica de reforma de la Ley Orgánica 2/1979 de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del Estado de Derecho, iniciativa que fue registrada por Rafael Hernando, portavoz del Grupo Popular en el Congreso de los Diputados, que contó a estos efectos con la sorprendente presencia física de Javier García Albiol, candidato que dicha formación política presenta a la Presidencia de la Generalidad de Cataluña. La Proposición es un texto breve (seis páginas con letra de gran tamaño y a doble espacio), tan ineficaz en cuanto al fondo como inoportuno en la forma. Como siempre se hace desde esta bitácora, conviene deslindar los aspectos puramente jurídicos de los políticos.

I.- Aspectos jurídicos. Si uno echa un vistazo a la inusualmente breve Exposición de Motivos, ya nos encontramos con la primera sorpresa, dado que pese a reconocer que “la actual regulación del Tribunal Constitucional contiene los principios generales para garantizar la efectividad de sus resoluciones, la necesidad de adaptarse a las nuevas situaciones que pretenden evitar o soslayar tal efectividad obliga a desarrollar los instrumentos necesarios para que la garantía sea real.” No se indica expresamente cuáles son esas “situaciones” pese a contar con una amplia y generosa experiencia en el ámbito contencioso-administrativo y en el propio ámbito de la jurisdicción constitucional de sentencias cuyo cumplimiento efectivo se ha dilatado en el tiempo e incluso en algunos casos simplemente no se han llevado a puro y debido cumplimiento. Pero lo sorprendente viene cuando se indica que para “garantizar” esa efectividad se establece “en materia de ejecución, la aplicación supletoria de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”, cuyos preceptos son precisamente un traje hecho a medida de la Administración para dilatar (y, en algunos casos, soslayar) el cumplimiento de las resoluciones, como lo acredita el amplio historial de inejecuciones de sentencias en dicho orden jurisdiccional. No obstante, entrando de lleno en la propia reforma, podemos sintetizar los puntos clave de la misma de la siguiente manera:

1.- Se modifica el artículo 83 de la Ley Orgánica 2/1979 de una forma harto significativa que sirve al jurista avezado para ver por dónde van los tiros. Si bien con carácter general (representación en juicio, presentación de escritos, días hábiles o inhábiles, policía de estrados) se aplican como supletorias la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley de Enjuiciamiento Civil, sin embargo, para la ejecución de sentencias (que, no olvidemos, es el objetivo último de la reforma), se aplica de forma supletoria la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en lugar de la Ley de Enjuiciamiento Civil, pese a tener ésta un desarrollo mucho más exhaustivo de la materia que aquélla. Curioso, muy curioso. Por utilizar el título de la célebre obra de Shakespeare, Much ado about nothing.

2.- Se modifica el artículo 87 de la Ley Orgánica 2/1979 en un doble sentido: introducir la posibilidad de que el Tribunal Constitucional pueda notificar sus sentencias a cualquier autoridad o empleado público “que se considere necesario” (sic) y otorgar a todas las resoluciones de dicho órgano la condición de títulos ejecutivos. Parece ser que hasta este momento las resoluciones del Tribunal Constitucional venían a ser una especie de pías admoniciones sin valor jurídico alguno, dado que si se les otorga ahora la condición de títulos ejecutivos se está diciendo implícitamente que hasta ahora carecían de dicha fuerza.

3.- Se modifica el artículo 92 de la Ley Orgánica 2/1979 añadiendo cuatro apartados más que tienen por objeto regular precisamente el incidente de ejecución de sentencias. En este sentido este “incidente de ejecución” (se profundiza en la nefanda práctica del orden contencioso que degrada el proceso ejecutivo a un simple “incidente”) se contemplan las siguientes novedades:

A.- Se explicita la posibilidad de que el Tribunal Constitucional recabe el auxilio de “cualquiera de las administraciones [sic] y poderes públicos para garantizar la efectividad de sus resoluciones que lo prestarán con carácter urgente.”

B.- El incidente de ejecución puede instarlo cualquiera de las partes (proponiendo las medidas concretas para llevar a efecto el fallo). Pero también se contempla la posibilidad que el propio Tribunal Constitucional, si constata el incumplimiento de sus resoluciones, pueda de oficio requerir al destinatario para que las lleve a puro y debido efecto en el plazo que el propio Tribunal fije al efecto estipulando, para el caso de nuevo incumplimiento, una serie de medidas cuya adopción puede acordar el propio Tribunal, y entre las que se encuentran la multa coercitiva (que si bien ya se encontraban contempladas en el artículo 95.4 –que la nueva normativa deroga- se elevan notoriamente su cuantía, dado que se incrementa de la actual horquilla de entre 600 a 3000 a los actuales 3.000 a 30.000), la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del cumplimiento “durante el tiempo preciso para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal”, la ejecución sustitutoria “de las resoluciones recaídas en procesos constitucionales” (las resoluciones dictadas en recursos de amparo deben pertenecer a la segunda división jurídica) y la deducción del oportuno testimonio de la responsabilidad penal.

4.- La Disposición Final Única dispone que la normativa entrará en vigor “el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.” En este caso, la urgencia y las prisas son patentes y jurídicamente inexplicables, salvo que acudamos a motivos absolutamente ajenos al mundo del Derecho.

En definitiva, que pese a lo que se ha tratado de “vender” a los medios de comunicación, la eficacia práctica de esta regulación es más que dudosa, al estar articulada sobre la base de la existente en el orden contencioso de la cual lo más generoso que puede decirse es, utilizando un célebre eslogan publicitario, “eficacia no probada.”

II.- Aspectos políticos. Si la eficacia de la regulación ya es de por sí dudosa a la vista de los razonamientos que hemos expuesto en el punto anterior, la “necesidad y oportunidad” (por utilizar los términos contenidos en el artículo 22.2 de la Ley 50/1997 de 27 de noviembre, del Gobierno, tomada a su vez del antiguo artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958) no puede más que brillar por su ausencia en este caso. Por mucho que sus promotores lo nieguen, es evidente que el detonante último de esta iniciativa radica en el temor constante del actual Presidente del Gobierno (que cada vez se asemeja más al personaje encarnado por Tony Randall en la película Pillow talk, y cuya indecisión congénita alcanzaba tales extremos que la única vez que tomó una decisión llamó a su psicoanalista para decirle literalmente: “Doctor, doctor….¡I made a decision!”) a la adopción de cualquier medida que implique el riesgo de tomar postura y trasladar así la patata caliente de las responsabilidades en este asunto al Tribunal Constitucional. Lo cual es una temeridad inmensa, dado el tétrico historial de dicho órgano (que en el mundo jurídico ni fija, ni limpia ni mucho menos da esplendor al ordenamiento constitucional) y el déficit de legitimidad que ello conlleva no le hace precisamente el órgano más adecuado para ello.

Vistas las anteriores consideraciones, conviene tener claros varios puntos:

1.- La ejecución de las sentencias del Tribunal Constitucional correspondería, en el caso de que las partes en liza no las llevaran a cabo, al propio ejecutivo nacional y no al Tribunal Constitucional El libro de Stephen Breyer citado al inicio de esta entrada nos ofrece en este aspecto un ejemplo concreto en el quinto capítulo de la primera parte, al abordar los sucesos acaecidos en la localidad de Little Rock en el año 1957. Cuando en el año 1954 el Tribunal Supremo de los Estados Unidos declaró inconstitucional la segregación racial en las escuelas (en su célebre sentencia Brown v. Board of Education), numerosas instituciones educativas en el profundo sur rehusaron el cumplimiento de la misma y se negaron abiertamente a integrar a gente de color. El caso más paradigmático fue el de la localidad de Little Rock, en Arkansas, que no sólo rehusó llevar a puro y debido efecto la sentencia Brown, sino que en su abierta desobediencia al Tribunal Supremo contó nada menos que con el apoyo del Gobernador del Estado. Pues bien, el Presidente de los Estados Unidos, Dwight Eisenhower, ante el notorio incumplimiento de las autoridades locales y estatales, fue el encargado de llevar a puro y debido efecto el cumplimiento, enviando tropas federales a la localidad para que garantizasen la integración de la gente de color en las escuelas, dando con ello cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia judicial. La célebre fotografía de la estudiante de color Elizabeth Eckford intentando entrar en el instituto de la localidad y que hubo de ser protegida por las tropas federales ante una multitud que la abucheaba e insultaba ha hecho historia. Pero de todas formas, lo importante es la lección que ofrece esta experiencia: en caso de inacción de los gobiernos locales y estatales, es el propio gobierno federal quien tomó la iniciativa para hacer cumplir las sentencias del Tribunal Supremo. Porque (conviene tenerlo en cuenta) dicho órgano carece de atribuciones o facultades ejecutivas, para llevar a cabo las cuales depende de los otros poderes.

2.- Los promotores de la iniciativa han dicho que el Tribunal Constitucional es una pieza esencial en el Estado de Derecho, lo que con todos los respetos es una solemne mamarrachada. No el Reino Unido de Gran Bretaña, ni los Estados Unidos ni, en general, los países del common law tienen en su estructura un Tribunal Constitucional, y no por ello dejan de ser un estado de Derecho (o, dicho en su terminología, un rule of law). Ojo, que no sea precisa la existencia de un Tribunal Constitucional no quiere decir que no sea imprescindible una jurisdicción constitucional, que son dos cosas diferentes. Quienes identifiquen Tribunal Constitucional con jurisdicción constitucional cometen un craso error al confundir o aunar órgano con función. De ahí que quienes sostengan que sin el primero no hay Estado de Derecho deberían repasar el trabajo que en 1981 escribiera Manuel García Pelayo (primer presidente de dicho órgano) con el título El “status” del Tribunal Constitucional, que fue publicado en el número 1 (y de la Revista Española de Derecho Constitucional (y reeditado en el número 100 de la misma publicación), donde podrán encontrar la siguiente afirmación: “Cuáles sean los órganos competentes para conocer jurisdiccionalmente de las normas constitucionales es algo que varía de unos órdenes constitucionales a otros de acuerdo con los criterios de funcionalidad organizativa que los inspiran, pues tampoco en esta materia hay soluciones de validez general y todas ellas pueden ser, en principio, compatibles con el Estado constitucional de Derecho.” Más claro, el agua.

3.- Buena prueba de que el objetivo último de la reforma se circunscribe a trasladar al Tribunal Constitucional las responsabilidades del desafío soberanista catalán que en principio corresponderían al ejecutivo, lo ofrecen tres datos incuestionables. El primero, que esta medida defendida como necesaria se adopte ahora, es decir, prácticamente agotada la legislatura, cuando se han tenido casi cuatro años para su adopción. El segundo, las prisas con las que se adopta y se pretende que entre en vigor (el mismo día de su publicación oficial, no lo olvidemos). Y, tercero, el hecho de que las formas han fallado incluso en la misma puesta de largo de la iniciativa, dado que la presenta nada el candidato a la Generalidad de Cataluña (que ni es el portavoz del grupo parlamentario en el Congreso ni ostenta el cargo de diputado), con lo cual el matiz electoralista y ad casum de esta iniciativa es claro.

El problema no radica tanto, pues, en la utilidad de la reforma (que me atrevo a aventurar será de eficacia más bien escasa –o, cuando menos, circunscrita al caso catalán- al haberse tomado como modelo un sistema que ya de por sí ejemplo o sinónimo de ineficacia) sino en las formas y en la motivación claramente espúrea de la misma, que se haría innecesaria si en nuestro país los ciudadanos tuviesen claro que las leyes y las resoluciones judiciales han de cumplirse. Pero en este caso, la experiencia de los últimos años ha venido a corroborar el célebre aserto de Ángel Ganivet en el que se refería al individualismo típicamente español: “En la Edad Media nuestras regiones querían reyes propios, no para estar mejor gobernadas, sino para destruir el poder real; las ciudades querían fueros que las eximieran de la autoridad de esos reyes ya achicados, y todas las clases sociales querían fueros y privilegios a montones; entonces estuvo nuestra patria a dos pasos de realizar su ideal jurídico: que todos los españoles llevasen en el bolsillo una carta foral con un solo artículo, redactado en estos términos breves, claros y contundentes: «Este español está autorizado para hacer lo que le dé la gana»

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2 comentarios el “ANÁLISIS DE LA PROPUESTA DE REFORMA DE LA LOTC: NI EFICAZ NI OPORTUNA

  1. El Tribunal Supremo de los EE UU es la cúspide de su poder judicial, por lo tanto su naturaleza y rol es sustancialmente diferente a un Tribunal Constitucional al margen de la jurisdicción ordinaria. Así que ciertas comparaciones funcionales y su alcance son, al menos, discutibles.Y quizás sea algo excesivo lo del “tétrico historial” para calificar la labor de una institución que comienza en 1980, que ha mantenido durante bastante tiempo una importante sintonía con el sentir de la evolución de la sociedad a la que gobierna la Constitución española y, que, coincido, parece ha perdido el norte desde el 2008 hacia acá.
    Coincido en que la propuesta de reforma en un gran error e innecesaria; además, vaticino que será complicada de aplicar.

    • José María, soy perfectamente consciente de que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos es un órgano jurisdiccional. Pero una de sus funciones es precisamente el ser el máximo intérprete de la Constitución, por lo que ejerce funcionalmente la jurisdicción constitucional. Por otra parte dicho órgano carece, tanto en sus sentencias constitucionales como ordinarias, de potestades para hacer ejecutar sus sentencias, que es el hecho que me interesaba destacar en el post. Es más, en el libro de Stephen Breyer citado en la entrada, el capítulo tercero aborda el caso Worcester v. Georgia, donde el presidente Andrew Jackson se negó a ejecutar la sentencia y pronunció su célebre frase: “John Marshall ha redactado su sentencia; veamos cómo la ejecuta”, poniendo de relieve precisamente esa carencia de facultades; ulteriormente, como Breyer explica, Jackson se dio cuenta de las nefastas consecuencias de su negativa y acabó llevando a cabo el fallo. Esa es la tesis central del post, que en los Estados Unidos la ejecución de las Sentencias del Supremo lo efectúan otros poderes (véase el caso Little Rock citado) y no el propio Tribunal Supremo.
      En lo que respecta al Tribunal Constitucional español, aunque reconozco que el adjetivo utilizado expresa no “la” opinión sino “mi” personal (y, por tanto, falible visión), me afirmo y ratifico en el mismo. Y le pongo tres ejemplos concretos de que el nefando historial del organismo viene prácticamente desde sus mismos orígenes. El primero tiene lugar cuando el órgano en cuestión apenas cuenta con un trienio, y lo ofrece la Sentencia 111/1983 de 2 de diciembre, que avala la constitucionalidad del Real Decreto-Ley 2/1983 de 23 de febrero (caso RUMASA), donde hubo de acudirse al voto de calidad del Presidente, con rumores nada infundados sobre presiones ejercitadas no sólo sobre magistrados (al parecer, según algunas versiones parece que en la votación inicial se iba a declarar inconstitucional la norma impugnada) sino sobre el propio Presidente; la sentencia fue jurídicamente muy discutida, e incluso el propio Eduardo García de Enterría llegó a cuestionar sus razonamientos. Segundo, tres años más tarde con la no menos discutible Sentencia 108/1986 de 29 de julio, que declara la constitucionalidad de la Ley Orgánica 6/1985 de 1 de julio, del Poder Judicial, donde el organismo quiso convertirse en émulo de Casandra (“Ciertamente, se corre el riesgo de frustrar la finalidad señalada de la Norma constitucional si las Cámaras, a la hora de efectuar sus propuestas, olvidan el objetivo perseguido y, actuando con criterios admisibles en otros terrenos, pero no en éste, atiendan sólo a la división de fuerzas existente en su propio seno y distribuyen los puestos a cubrir entre los distintos partidos, en proporción a la fuerza parlamentaria de éstos. La lógica del Estado de partidos empuja a actuaciones de este género, pero esa misma lógica obliga a mantener al margen de la lucha de partidos ciertos ámbitos de poder y entre ellos, y señaladamente, el Poder Judicial”, fundamento jurídico decimotercero) y de Pilato (lavándose las manos y considerando suficiente la mera admonición); de aquéllos polvos, vienen estos lodos (politización de la justicia). La tercera, la nefasta Sentencia 61/1997 de 20 de marzo, que dinamitó literalmente el ordenamiento urbanístico hasta entonces más o menos encauzado, y me remito en este aspecto a las valoraciones que respecto a dicha sentencia efectúa Tomás Ramón Fernández. Por lo demás, una atenta lectura del libro “Informe sobre España”, de Santiago Muñoz Machado, permite verificar que muchas de las disfunciones del estado autonómico fueron propiciadas por el Tribunal Constitucional, y en dicha obra encontrará ejemplos concretos de resoluciones de dicho organismo. Como podrá ver, creo haber ofrecido pruebas concretas de que la situación viene de muy, muy de atrás, no del año 2008 en adelante.
      Un saludo

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