LA ADMINISTRACIÓN Y EL CONTROL DE SU ACTIVIDAD. REFLEXIONES A RAÍZ DE LA SITUACIÓN NORTEAMERICANA

Justicia

Son rarísimas las ocasiones en que tiene uno la suerte de encontrarse con una síntesis que exponga la naturaleza de la Administración, sus prerrogativas y el papel que los órganos judiciales tienen a la hora de supervisar la legalidad del actuar de los entes públicos. Pues bien, en el libro Making our democracy work, la obra del juez Stephen Breyer tantas veces citada en este blog, en su capítulo noveno (que lleva por título The executive branch, administrative action and comparative expertise) podemos encontrar un compendio sobre la materia en apenas catorce páginas. Breyer, que a su condición de magistrado del Tribunal Supremo une la de ser un reputado especialista en derecho administrativo (es coautor de uno de los textos clásicos en la materia, Administrative law and regulatory policy) nos aproxima al mundo de las prerrogativas de los entes públicos y al rol de los Tribunales de Justicia en el ordenamiento norteamericano, si bien conviene matizar que al hablar de “prerrogativas” seguramente el jurista español se llevaría una sorpresa y se echaría las manos a la cabeza pues, por ejemplo, el privilegio de autotutela ejecutiva no existe en la otra orilla del Atlántico, ni tan siquiera en el ámbito tributario.

Entremos de lleno en el tema y veamos cuáles son los puntos clave de la breve síntesis expositiva de Stephen Breyer:

I.- Omnipresencia de la Administración y su incidencia sobre la vida de los ciudadanos. “Nos guste o no, la Administración está omnipresente. La Constitución deposita el poder ejecutivo en el Presidente. El poder ejecutivo se ejerce ejecutando las numerosas leyes aprobadas por el Congreso, leyes que regulan la conducta privada de personas físicas y jurídicas, tendentes a la obtención de ingresos, realización de gastos y elaboración de bienes o prestación de servicios de forma directa. Las leyes federales, por ejemplo, autorizan o permiten a los funcionarios públicos obtener, suministrar o regular impuestos, bienestar, Seguridad Social, medicina productos farmacéuticos, educación, autopistas, electricidad, gas natural, bonos y acciones, bancos, sanidad, salud pública, seguridad, medio ambiente, así como velar por el cumplimiento de las leyes laborales, de consumo y muchas más.” Este párrafo sirve para desterrar la tesis de que no existe Administración como tal en los países del common law o que se encuentra reducida a la mínima expresión. No es así, puesto que, como vemos, la Administración pública ha penetrado tanto en la sociedad como la existente en los países que se rigen por el droit administratif. Lo que ocurre es que la extensión del concepto de derecho administrativo es mucho más reducida, pues se limita únicamente al estudio de las normas que regulan el procedimiento administrativo y el judicial; así, por ejemplo, la organización administrativa, el dominio público o la función pública se sitúan extramuros del derecho administrativo.

Esa omnipresencia de la Administración afecta a la vida cotidiana de los ciudadanos, aunque a veces uno no lo perciba directamente. Así lo reconoce el propio Breyer: “Aunque es fácil visualizar los efectos de las decisiones ejecutivas que afecten a derechos fundamentales, tal como la orden presidencial ordenando el envío de tropas federales para hacer cumplir la sentencia Brown, es más difícil recordar que los actos administrativos rutinarios pueden afectar igualmente a nuestra existencia cotidiana, frecuentemente de manera esencial.

II.- La Administración por agencias. Esta es la característica básica del ordenamiento jurídico norteamericano, lo que se ha denominado la “Administración por agencias”. Ya hemos visto que la Constitución deposita el poder ejecutivo de forma exclusiva en el Presidente de los Estados Unidos, sin nombrar a ningún otro órgano, de tal manera que los distintos departamentos o secretarías que forman el gabinete han sido creadas por leyes del Congreso. Ahora bien, junto a esos Departamentos, las distintas leyes que regulan materias concretas suelen establecer órganos concretos (las agencias) a quienes se apodera con funciones específicas para llevar a cabo las previsiones legislativas. A esas agencias administrativas se les encomiendan dos funciones esenciales: la de rulemaking, es decir, la posibilidad de aprobar rules o normas jurídicas propiamente dichas aunque subordinadas a la ley (es decir, que podríamos asimilarla a nuestra potestad reglamentaria) y la de adjudication, lo que implica la posibilidad de resolver controversias mediante una decisión o acto con un destinatario concreto (es decir, algo equiparable a nuestros actos administrativos). La doctrina jurídica norteamericana, por ejemplo Bernard Schwartz en su clásico Administrative law, se refiere a ambas potestades como quasi-legislative y quasi-judicial functions, es decir, que se trata de funciones cuasilegislativas y cuasijudiciales.

Dentro de las agencias podemos distinguir a su vez las agencias ejecutivas y las independientes. Breyer nos expone en un brevísimo párrafo la diferencia entre ambos tipos de entes públicos: “Las leyes delegan la autoridad de ejecutar los programas alguna vez al presidente, pero frecuentemente al titular de un departamento (de nombramiento presidencial) y oficina, o quizás a una agencia independiente, como la Junta de Reserva Federal, la comisión de Comunicaciones Federal o la Comisión de Seguridad y Cambio. Estas últimas agencias son denominadas independientes porque, a diferencia de las agencias administrativas, sus integrantes tienen legalmente fijado el mandato y no pueden ser removidos más que por causas tasadas y no sobre la base de criterios políticos.” En definitiva, que los titulares de las agencias ejecutivas pueden ser cesados de forma discrecional sobre la base de simples discrepancias políticas, mientras que el cabeza de una agencia independiente está, digamoslo así, protegido frente al poder de remoción presidencial.

III.- Justificación de las necesidades de control sobre la actividad administrativa. El incremento de la actividad administrativa y la propia naturaleza humana son las que hacen necesarios los controles sobre la actividad, máxime cuando los hombres actúan revestidos bajo el escudo protector de las prerrogativas públicas. Para justificar esta necesidad de control, Breyer echa mano de una cita procedente del derecho romano y otra de James Madison: “El crecimiento y la concentración de poder hace que el público vuelva a la observación de James Madison: ´Si gobernasen los ángeles no existiría necesidad de control alguno, pero en un gobierno admnistrado por hombres, cómo hacer que ese gobierno se contole a sí mismo?´ Cómo podemos estar seguros de que el actuar administrativo se ajusta a los criterios de legalidad y razonabilidad? Por utilizar la expresión romana, quis custodirt ipsos custodes? Quien controla a los gobernantes?

IV.- Tipos de control y su extensión. En este punto el control de la actividad administrativa es triple: a nivel legislativo, ejecutivo y judicial.

A.- El control por del legislativo se efectúa “a través de comparecencias, decisiones presupuestarias y, en definitiva, por la legislación. Pero la supervisión del Congreso está limitada por la falta de tiempo, conocimientos y experiencia que obliga a delegar tal potestad en la agencia primordialmente”. Indicar que las comparecencias y audiencias no tienen nada que ver con los vergonzosos simulacros existentes en nuestro país, cuya similitud con los hearings norteamericanos es equivalente a la que existe entre una epopeya y un esperpento. La comparecencia de los miembros de agencias ejecutivas en los Comités del Congreso, que en gran parte de las ocasiones son públicas e incluso retransmitidas, suelen poner en más de un aprieto al compareciente, algo que no ocurre en nuestra España donde, además, el pescado suele estar ya vendido y la presencia ante las Cámaras no es más que una puesta en escena de cara a la galería, como pudo comprobarse, por ejemplo, en el vergonzoso espectáculo que tuvo lugar previamente a la designación de la actual Defensora del Pueblo, donde sólo faltó el confeti y las serpentinas.

B.- “En el seno del poder ejecutivo, existen numerosos órganos encargados del control de la actividad. Por ejemplo, utiliza defensores del ciudadano e inspectores generales para detectar comportamientos inadecuados. Quizá el más significante es el control efectuado a través de la Oficina de Gestión y Presupuesto. Una pequeña oficina en el seno de la misma, denominada Oficina de Información y Asuntos Regulatorios, tiene como objetivo coordinar la potestad regulatoria de rama ejecutiva y mejorar su eficiencia, pero únicamente puede supervisar unas cuantas decisiones al año. A mayor abundamiento, puede tratar de influir en la decisión final de una agencia, pero carece de la potestad legal para modificarla.” Es decir, que el control interno es el ejercido tanto por el Presidente (que ostenta el poder general de supervisión) como por órganos específicos.

No obstante, tanto los controles legislativos como ejecutivos hemos podido comprobar que tienen una eficacia limitada, de ahí el papel imprescindible de los Tribunales de Justicia a la hora de controlar la actividad administrativa.

IV.- El control judicial de la Administración pública. En este sentido, Breyer pone el dedo en la llaga exponiendo agudamente la pregunta clave en este asunto: “¿Qué posición debe adoptar un órgano judicial a la hora de afrontar la revisión de una actuación administrativa? ¿Qué ha de entenderse por ´posición`? Dicho término se refiere a los criterios que los jueces utilizan al revisar la legalidad de la decisión adoptada por otros jueces, por jurados o por funcionarios. Por ejemplo, un tribunal de apelación puede revocar la sentencia de un juzgado de instancia en cuanto a los hechos únicamente si existe un error manifiesto. Un juez únicamente puede dejar sin efecto la decisión de un jurado encontrando culpable a un acusado si el veredicto es tal que ninguna persona razonable pudiera asumirlo como propio. Y un juez que aborda el enjuiciamiento de una actuación administrativa únicamente puede apartarse de los antecedentes fácticos si los mismos no se encuentran avalados por ninguna prueba sustancial”. Se trata, por tanto, de la aplicación de conceptos jurídicos indeterminados que llevan a la pregunta clave ¿Qué grado de deferencia ha de adoptar un órgano judicial al revisar una actuación administrativa? ¿Ha de ser excepcionalmente deferente de tal manera que no otorgue ninguna oportunidad al particular?

Los jueces norteamericanos no se centran en los antecedentes de hecho, pues suelen confiar en el grado de experiencia y preparación de las agencias encargadas de la ejecución de una política concreta. Ahora bien, si de lo que se trata es de verificar si la interpretación que la agencia administrativa ha efectuado del texto legal de cuya ejecución está encargada, la doctrina jurisprudencial se ha plasmado en la célebre sentencia Chevron v. Natural Resources Defense Council. En síntesis, podemos resumir la doctrina de dicho caso en la siguiente forma: si el texto legal interpretado es claro, es decir, que contiene una previsión expresa e indubitada al respecto, a él ha de estarse. Si, por el contrario, no existe precepto legal o el mismo no es lo suficientemente claro, ha de otorgarse deferencia a la interpretación efectuada por la Administración, siempre y cuando la misma sea razonable. En este punto, y sobre la celebérrima doctrina Chevron, remito al lector interesado a dos trabajos: el primero, ¿El ocaso de Chevron? Auge y fracaso de la doctrina de la deferencia judicial hacia el ejecutivo, publicado en el número 184 (enero-abril 2011) de la Revista de Administración Pública; el segundo, La doctrina de la deferencia administrativa del Tribunal Supremo de los Estados Unidos. Más de un cuarto de siglo de la jurisprudencia Chevron sobre el control judicial de la Administración (Chevron USA, Inc v. Natural Resources Defence Council, Inc, de 25 de junio de 1984), publicado en el segundo volumen de la obra colectiva Administración y Justicia, el libro homenaje a Tomás Ramón Fernández Rodríguez.

Un tema éste, el de la Administración y su control, tan intenso como apasionante, y que el juez Stephen Breyer es capaz de hacer accesible al ciudadano en catorce apretadas páginas. Todo un logro

Anuncios

Responder

Introduce tus datos o haz clic en un icono para iniciar sesión:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Cerrar sesión / Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Cerrar sesión / Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Cerrar sesión / Cambiar )

Google+ photo

Estás comentando usando tu cuenta de Google+. Cerrar sesión / Cambiar )

Conectando a %s