LA LEY 39/2015 DE 1 DE OCTUBRE DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: LA BENEVOLENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN CONSIGO MISMA.

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El pasado viernes día dos de Octubre de dos mil quince el Boletín Oficial del Estado publicaba dos textos destinados a convertirse en la piedra angular del Derecho administrativo. Se trata de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. La filosofía que subyace a esa dualidad reguladora, que desdobla la actual Ley 30/1992 de 26 de noviembre en dos textos legales diferentes, radica en distinguir y regular en normas diferentes lo que es la actividad interna o ad intra de la Administración (es decir, de aspectos organizativos y reglas de actuación) de la actividad ad extra, es decir, la que afecta a los particulares y que se traduce, fundamentalmente, en la regulación procedimental con la que se pretende equilibrar la ecuación entre privilegios o prerrogativas de la Administración y derechos de los particulares.

No es intención del autor de estas líneas ofrecer un comentario de la misma más o menos extenso, y ello por dos razones. La primera, porque a principios de año ofrecimos un post específico dedicado a las principales novedades que a nuestro juicio contenía el entonces Proyecto de Ley. La segunda, porque apenas habían transcurrido las primeras horas desde que se publicara ya como Ley 39/2015, ésta fue objeto de varios comentarios en distintas bitácoras, entre los que destaco el imprescindible de José Ramón Chaves García (donde la amenidad y su personalísimo y didáctico estilo no empaña en modo alguno el rigor científico del análisis) y el de Andrés Boix Palop, algo más crítico aunque sin renunciar a exponer los aspectos positivos que, a su juicio tiene la nueva regulación legal, que describe, en una acertadísima y lograda expresión, como “viejoven”. Sí quisiera destacar algunas circunstancias específicas que me parecen dignas de una reflexión en voz alta:

1.- La forma en que la Administración se autoprotege a la hora de establecer la entrada en vigor de las normas: “Tan largo me lo fiáis”. Compárese, si no, las situación creada por la Ley 39/2015 de 1 de octubre con la abierta mediante la Ley 15/2015 de 2 de julio, de Jurisdicción Voluntaria. Ésta última tiene modificaciones de calado que afectan en gran medida a los Notarios (por ejemplo, la posibilidad de celebrar matrimonios, divorcios de mutuo acuerdo, desjudicializar determinados trámites sucesorios que pueden ahora tramitarse ante los fedatarios públicos). Pues bien, en este caso la Disposición final vigésimoprimera de la Ley 15/2015 establece una vacatio legis de …..¡veinte días!. Resultado, que a finales de mes y en pleno mes de agosto los Notarios se encuentran ya en sus despachos con la obligatoriedad de aplicar una ley sin apenas tiempo para haber la digerido.

Contrástese con las previsiones de la Ley 39/2015 de 1 de octubre. Ésta demuestra su buen corazón con los entes públicos al establecer en su Disposición final séptima que su entrada en vigor tendrá lugar….¡en un año! Y no sólo eso, sino que incluso en los aspectos más novedosos de la ley la misma disposición lo difiere a nada menos que dos años. Como se ve, hay destinatarios de primera y de segunda.

2.- Apuesta por la Administración electrónica y papel cero: “Hoy las ciencias adelantan que es una barbaridad.” Uno de las novedades más destacadas de la ley (quizá la principal) es la decidida apuesta por el papel cero, es decir, por impulsar la relación con las Administraciones por vía telemática. Ello traerá sin duda alguna consecuencias muy positivas, como eliminar las largas colas en las dependencias administrativas y evitar que el interesado pueda encontrarse con determinados funcionarios (muy escasos, cierto es, pero haberlos los hay) que irrogándose una función que no es la suya rechazan por motivos formales la recepción de escritos; como era frecuente en el caso de cierta funcionaria que desempeñaba sus funciones en la mesa cinco de cierta Administración local, empleada pública que, tras someter los escritos de los ciudadanos a una lectura entre farfullos y a un filtro que raras veces pasaba su espíritu censor, se negaba en algunos casos a registrarlos porque “faltaban algunos documentos” o “no me queda claro lo que se pide”, con lo cual la pobre señora daba a entender que además de extralimitarse en sus funciones desconocía la existencia del artículo 71 de la Ley 30/1992.

Con todo, no me cabe duda que habrá ciertas demoras en llevar a cabo este objetivo último de la eliminación del papel, demoras que la propia norma parece asumir cuando establece una entrada en vigor de la ley “por fases”, siendo así que las novedades más importantes (las que afectan a los Registros electrónicos de diverso tipo) se demoran a dos años, justo el doble que la entrada en vigor del resto de disposiciones.

3.- Pretendido afán codificador de la ley: “Jekyll & Hyde” La cara amable de la Ley 39/2015, es decir, el rostro del bondadoso doctor Henry Jekyll nos muestra un pretendido afán unificador en pro de la seguridad jurídica para el ciudadano. Así, el objetivo último de la norma radica en codificar las normas reguladoras de los procedimientos administrativos en un único texto legal, y así lo deja bien claro en la Exposición de Motivos hasta el punto que insiste machaconamente en esta idea hasta en dos ocasiones, al final del punto III (“resulta clave contar con una nueva Ley que sistematice toda la regulación relativa al procedimiento administrativo, que clarifique e integre el contenido de las citadas Ley 30/1992, de 26 de noviembre y Ley 11/2007, de 22 de junio, y profundice en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico. Todo ello revertirá en un mejor cumplimiento de los principios constitucionales de eficacia y seguridad jurídica que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas”) y al principio del IV (“Sin embargo, es necesario contar con una nueva regulación que, terminando con la dispersión normativa existente, refuerce la participación ciudadana, la seguridad jurídica y la revisión del ordenamiento”). Sin embargo, parece que tras ingerir la pócima con la droga que muta la naturaleza y hace aflorar la parte más oscura del ser, la propia Exposición de Motivos se presenta con el siniestro rostro de Edward Hyde cuando en el punto V descubre su auténtica faz: “sólo mediante Ley puedan establecerse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta norma, pudiéndose concretar reglamentariamente ciertas especialidades del procedimiento referidas a la identificación de los órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar. Esta previsión no afecta a los trámites adicionales o distintos ya recogidos en las leyes especiales vigentes, ni a la concreción que, en normas reglamentarias, se haya producido de los órganos competentes, los plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, las formas de iniciación y terminación, la publicación de los actos o los informes a recabar, que mantendrán sus efectos. Así, entre otros casos, cabe señalar la vigencia del anexo 2 al que se refiere la disposición adicional vigésima novena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que establece una serie de procedimientos que quedan excepcionados de la regla general del silencio administrativo positivo”, algo en que incide la Disposición Adicional primera, que habla de “especialidades por razón de la materia.” Por tanto, ese afán unificador se queda en eso, en el afán que la propia norma recién aprobada se muestra incapaz de lograr, dado que explícitamente deja abierta la puerta no sólo a leyes especiales preexistentes, sino a que leyes ulteriores puedan establecer trámites adicionales, todo ello por no hablar del hecho que se mantienen las innumerables excepciones a la regla general del silencio positivo que viene a ser algo así como las expropiaciones urgentes, que de ser un supuesto excepcional han pasado a ser lo habitual, siendo lo excepcional que el procedimiento expropiatorio se tramite por la vía ordinaria.

Tampoco deja de ser significativo que una norma que en principio es de carácter puramente técnico haya sido aprobada exclusivamente con los votos de un partido, concitando la oposición del resto, no siendo descartable que, en caso de un cambio de gobierno, la norma sea incluso modificada antes de su entrada en vigor, como agudamente apuntaba Sevach en su blog.

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2 comentarios el “LA LEY 39/2015 DE 1 DE OCTUBRE DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: LA BENEVOLENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN CONSIGO MISMA.

  1. Pingback: Todo lo que usted debe saber sobre las nuevas leyes de procedimiento y régimen jurídico | Blog de Víctor Almonacid

  2. Pingback: Leyes 39/2015 y 40/2015 compendio de @nuevadmon | Fiscalizacion Local

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