¿CIUDADANO O SIERVO DE LA GLEBA? LA PROGRESIVA DISMINUCIÓN DE LAS GARANTÍAS CIUDADANAS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

Abuso de poder

El último número de la excelente revista Documentación Administrativa, que edita el Instituto Nacional de Administración Pública, está dedicado con carácter monográfico al análisis de la reforma operada en el ordenamiento jurídico administrativo por las Leyes 39/2015 de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (muy acertadamente bautizada por Sevach como LAPACA) y la Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público. Obviamente, por motivos estrictamente cronológicos, los autores que publican en dicho número se basan no en los textos definitivos publicados en el Boletín Oficial del Estado, sino en los Proyectos de Ley remitidos por el Gobierno al Congreso de los Diputados. Los cinco primeros trabajos consisten en las ponencias celebradas en un Seminario, organizado por Santiago Muñoz Machado, sobre la reforma administrativa. Pues bien, me gustaría destacar entre ellas la intervención de Juan Alfonso Santamaría Pastor, cuya ponencia lleva por título Los Proyectos de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de Régimen Jurídico del Sector Público: Una primera evaluación. Es un excelente trabajo por muchos motivos y si alguna pega cabe oponerle sería, siempre animus iocandi, que su autor tendría escaso futuro como augur en un colegio pontifical como los existentes en la antigua Roma, pues no ha sido bendecido con el don profético; pues, en efecto, aunque el autor se pone la venda antes de la herida por si acaso, en el párrafo inicial de su intervención aventura que: “estimando que probablemente no llegarían a convertirse en derecho positivo; es muy difícil –aunque nada es imposible cuando existe voluntad política y una cierta capacidad de gestión- que dos textos de esta envergadura puedan llegar a ser aprobados en un año que parlamentariamente consta solo de nueve meses, incluidos los periodos vacacionales, y más aún cuando la agenda del Congreso de los Diputados presenta hoy un abultamiento inusual”, idea en la que insiste nuevamente indicando que “mil larga experiencia como servidor parlamentario me hace albergar más que serias dudas acerca de la posibilidad real de que estas iniciativas lleguen a las páginas del boletín Oficial del Estado antes de las próximas elecciones generales”. La realidad se ha encargado de demostrar que lo que parecía imposible es hoy una realidad, y que tales proyectos que según nuestro autor tenían difícil llegar a convertirse en textos legales han logrado superar el iter parlamentario y publicarse en el Boletín Oficial del Estado.

Bien, orillando el evidente y contrastado hecho de que no nos encontramos ante un émulo de Tiresias o de Elías, entrando de lleno en la intervención del profesor Santamaría Pastor, hemos de indicar que, a juicio del autor de las presentes líneas, el artículo contiene una magnífica aproximación al nuevo régimen legal que, además, tiene la enorme ventaja de que se encuentra sintetizado en apenas quince páginas. Dicho trabajo parte de una premisa inicial, una valoración positiva de los textos legales (“En términos muy generales, los dos textos que hemos de analizar merecen una valoración positiva desde una perspectiva formal. Se coincida o no con sus contenidos, es obligado reconocer que nos hallamos ante dos documentos elaborados con minuciosidad y técnica jurídica depurada, que revelan un intenso trabajo de fondo: no se trata, como ha sucedido en otras muchas ocasiones, de proyectos redactados apresuradamente, sin cuidado alguno por el estilo y la claridad, y trufados de ocurrencias, sino de iniciativas muy estimables y meritorias”) lo que hace que el autor se centre no en lo positivo de la nueva regulación, sino precisamente en las carencias, dado que, como bien indica, “sería insólito, sin embargo, que los proyectos no ofrecieran puntos débiles y aspectos mejorables; y es tarea de quienes no hemos participado en su elaboración advertirlos.” Es meritorio tal forma de proceder pues, en efecto, no es nada práctico extasiarse en la alabanza de los méritos de una regulación, sino en apuntar o incidir en las posibles deficiencias con el ánimo evidente de ayudar a mejorar aún más la regulación. La estructura del artículo es bien simple: tras una introducción genérica y una aproximación a la nueva regulación, se adentra de lleno en las innovaciones (que el autor indica no son tantas) para a continuación analizar los aspectos criticables de la ley desde una doble perspectiva: las novedades que no son acertadas y los aspectos sobre los que se ha omitido toda reforma siendo ésta necesaria.

No es cuestión de desgranar punto por punto el análisis de Juan Alfonso Santamaría Pastor, dado que cualquier lector interesado puede hacerlo en apenas un cuarto de hora. Pero sí quisiera llamar la atención sobre una frase que me ha quedado grabada a fuego, dado que sobre la misma ya nos habíamos pronunciado anteriormente en algunos de nuestros post anteriores: el robustecimiento de las potestades administrativas que es directamente proporcional a la disminución de garantías ciudadanas. Como se indica en los folios tercero y cuarto del trabajo que comentamos: “resulta chocante y un tanto censurable que se desentiendan abiertamente de compensar el fortalecimiento de las potestades públicas que la Administración ostenta con una mejora de los derechos y medios de garantía de los ciudadanos, que no son especialmente bien tratados. Es cierto que en el PLPAC se dejan ver algunos “detalles” aislados que no figuran en la normativa hoy vigente y que los ciudadanos agradecerán sin duda, como sucede con la declaración de inhabilidad de los sábados (art. 30.2), la no exigencia, como regla general, de la presentación de documentos originales (art. 28.3), o la aclaración del régimen de ejecutividad de las resoluciones sancionadoras (art. 90.3). Pero estos avances —mínimos, aunque nunca despreciables— se ven ampliamente superados por las innovaciones que endurecen el status jurídico de los ciudadanos, que son muy numerosos y de los que luego daremos cuenta. Por más que no sea grato, es forzoso reconocer que el acervo de garantías de los administrados experimenta, con estos proyectos, un retroceso respecto de la versión original de la Ley 30/1992, pese a los errores e ingenuidades de libro en que ésta incurrió.” En efecto, la Ley 34/2015 de 21 de septiembre, de modificación parcial de la Ley 58/2003, General Tributaria, así como la nueva Ley 39/2015 de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, parten de una misma línea filosófica que en nuestro país, desgraciadamente, es compartida a diestra y siniestra del espectro político: lo importante es proteger a la Administración, porque el ciudadano es una especie de presunto culpable al que por naturaleza los entes públicos han de perseguir sobremanera. Ello se hace evidente en el ámbito tributario, pero últimamente esa tendencia ha sobrepasado las murallas del derecho fiscal para invadir otros sectores del ordenamiento. Lo importante no son, pues, las garantías individuales, sino el actuar administrativo. Hay quienes se oponen, en efecto, a ese robustecimiento de la rama ejecutiva pero no en nombre de las garantías individuales de los ciudadanos, sino en nombre de las Cortes, olvidando, como decía ya José María Blanco White en los años 1810 a 1814 al enjuiciar la obra de las constituyentes gaditanas, que las Asambleas también pueden incurrir en tiranías. El procedimiento administrativo ya no es, por tanto, un intento de equilibrar prerrogativas de derecho público con derechos y libertades ciudadanas, sino una especie de obstáculo o de incordio para el poder público que éste trata de convertir poco menos que en un formalismo rituario del que puede prescindirse en muchos casos. Y, en este sentido, el profesor Santamaría Pastor ofrece un ejemplo más de hasta qué punto importan poco los derechos del administrado. Los plazos en Derecho administrativo son muy rigurosos para el ciudadano, de tal manera que si se efectúa una actuación fuera de plazo, prima en general el rigor y la actuación se tiene por no realizada y por precluído el trámite. Eso sí, para la Administración los plazos son un lecho de rosas, dado que la norma general es precisamente la contraria, los plazos no importan. En este punto, creo procedente otorgar nuevamente la palabra a Santamaría Pastor, quien indica de forma acertadísima: “los plazos, indiscutiblemente, vinculan a los interesados en un procedimiento, de tal manera que su incumplimiento determina la pérdida del trámite (artículos 92.1 de la Ley 30/1992 y 95.2 del PLPAC) o la firmeza del acto que se impugna. Pero no vinculan a la Administración, pese a lo que dice enfáticamente el artículo 47 de la Ley 30/1992, ya que su artículo 63 continúa diciendo con el mayor desparpajo (desde 1958!) que “la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo”; en la práctica, y fuera de los supuestos de caducidad, casi nunca.”

En definitiva, que poco a poco, pasito a pasito, sin prisa pero sin pausa, los muy constitucionales poderes legislativo y ejecutivo (con no poca complicidad del judicial, que se escuda cómodamente en retroceder a las tesis de Montesquieu considerándose a sí mismo como la “boca que pronuncia la ley”, sin más) están consiguiendo lo que parecía imposible: que quienes formalmente son considerados ciudadanos, materialmente están retrocediendo no a la categoría de súbditos (¡ojalá!) sino a la de vasallos sometidos al nuevo señor feudal. Creo que fue Jesús González Pérez (cito de memoria y puedo equivocarme, pero estoy convencido que fue el autor citado) quien manifestó en una ocasión que el individuo es ciudadano una vez cada cuatro años y súbdito el tiempo restante. No iba ciertamente desencaminado.

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