PROCEDIMIENTO QUO WARRANTO: DIME EN QUÉ TE BASAS PARA EJERCER TU AUTORIDAD PÚBLICA.

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Uno de los procesos judiciales más interesantes de los que existen en los Estados Unidos es sin duda alguna el denominado quo warranto. Se trata de un procedimiento del que el responsable de este blog tuvo conocimiento por vez primera hace casi nueve años cuando afrontó la lectura de las actas de la Comisión Electoral creada ex novo por el Congreso de los Estados Unidos en enero del año 1877 para resolver los conflictos que surgieron en cuatro estados en lo relativo al voto compromisario de las elecciones presidenciales celebradas en noviembre de 1876 y que enfrentaban al republicano Rutherford Bitchard Hayes y al demócrata Samuel Jones Tilden.

El quo warranto es un procedimiento especial y cuya pretensión está limitada a verificar si una persona que se dice investida de determinadas prerrogativas públicas ostenta las mismas legalmente. Mas lo peculiar del caso es que la prueba recae no en el demandante (quien cuestiona la autoridad) sino en el demandado, es decir, en la persona cuya autoridad o prerrogativa es cuestionada. En el supuesto que el demandante no logre acreditar que ostenta legalmente el cargo, las prerrogativas o las potestades que intenta ejercitar, la resolución judicial se limitará a ordenar que cese en su pretensión de llevarlas a la práctica. Pongamos un ejemplo práctico para que el lector pueda comprender mejor esta figura procesal desconocida en nuestro ordenamiento.

El 6 de diciembre de 1876 se reúnen en Tallahassee los compromisarios elegidos por dicho estado en las elecciones presidenciales de noviembre de 1876 para emitir sus votos por el candidato republicano. No obstante, y como existían dudas jurídicas acerca de si eran legalmente electos por existir una controversia en lo referente a las votaciones, los compromisarios demócratas se reunieron ese mismo día y, con el aval del attorney general del Estado (quien manifestó que a su juicio eran los demócratas los legalmente electos) no sólo emitieron sus votos y los remitieron a Washington D.C, sino que interpusieron un procedimiento quo warranto frente a los compromisarios republicanos. El conocimiento del asunto recayó en el juzgado del segundo circuito judicial de Florida, y la defensa de los demandados la llevó a cabo el general Lew Wallace (sí, el futuro autor de la celebérrima novela Ben-Hur), quien no logró acreditar fehacientemente que sus defendidos fueron legalmente electos, por lo que el juez falló a favor de los demandantes y negó validez a los votos de los compromisarios republicanos. Como puede verse, la pretensión procesal es limitada (verificar si determinada persona posee o carece de las prerrogativas públicas que invoca o ejercita) y se produce una inversión de la carga de la prueba (no es el actor quien ha de acreditar la titularidad del cargo, sino el demandado quien ha de justificar que lo posee de conformidad con las previsiones normativas). Añadiremos, no obstante, que en el presente asunto la Comisión Electoral privó de validez a esta resolución por motivos estrictamente temporales (la resolución judicial se había demorado en el tiempo y en lo que a comicios presidenciales se refiere, el tiempo es oro pues pasada determinada fecha –la terminología legal es safe harbor–  el Congreso federal puede invalidar las actuaciones estatales, ya sean de su poder legislativo, ejecutivo o judicial).

En su sentencia Newman v. United States ex Rel. Frizzell (238 US 537 [1915]) hecha pública el 21 de junio de 1915, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos aborda jurídicamente el análisis histórico y legal de esta especialidad procedimental. Comienza recordando que la usurpación de funciones públicas fue en sus orígenes considerada un delito y el usurpador “no sólo sería removido del cargo, sino castigado por la usurpación criminal”, pero ese uso indebido de prerrogativas públicas no podía ser ejercido por un ciudadano particular en su propio nombre “como no puede en su propio nombre perseguir por el crimen de asesinato, aunque la víctima fuese pariente suyo.” No obstante, existían determinados casos, como la controversia por un cargo local, que no tenían la “entidad suficiente” para que el attorney general hubiese de hacerse cargo de ellos, motivo por el cual “el procedimiento pasó a utilizarse como medio para determinar cual de dos personas que reclaman un cargo tiene derecho a él, aunque se mantuvo la naturaleza de procedimiento criminal puesto que no se limitaba a enjuiciar el fondo de la materia, sino que se penaba al demandado si era considerado culpable de usurpación.” En 1902 se aprobó una normativa que alteró la situación del quo warranto por dos motivos: el primero, porque eliminó su naturaleza penal para ser considerado un remedio estrictamente civil; el segundo, porque ya no se limitaba a controversias entre cargos locales, sino frente a cualquier autoridad o cargo, civil o militar. El Tribunal Supremo aborda, pues, la interpretación de la normativa en base a la cual a través del quo warranto “the government can call upon any person to show by what warrant he holds a public office or exercises a public franchise” (el gobierno requiere a una persona que demuestre bajo qué autoridad ostenta un cargo público o ejerce prerrogativas públicas). Lo que ocurre es que se restringe la legitimación activa, que se deposita en el attorney general, aunque en determinadas ocasiones puede ser deseable y aconsejable que no sea dicha autoridad, sino la persona interesada o incluso una “tercera persona” quien asuma la condición de demandante, si bien ha de contar con el beneplácito de determinadas autoridades. En este sentido, el cuarto párrafo de la sentencia indica que la ley distingue entre “persona interesada” y “tercera persona”, distinción que no es baladí, porque si en el caso de terceros que no tengan interés en el asunto han de contar con la debida autorización del fiscal para adquirir la condición de demandantes, en el caso de las personas que ostenten un interés legítimo dicha condición la ostentan “aunque no hayan logrado la autorización del attorney general o del district attorney para utilizar el nombre de los Estados Unidos.” Regresando al ejemplo anteriormente expuesto, es evidente que los compromisarios demócratas que alegaban ser los debidamente electos en las elecciones presidenciales de 1876 no precisaban de esa autorización para ejercitar el quo warranto frente a los compromisarios republicanos, porque es evidente tenían un interés directo en el asunto. Pero si no hubiesen sido ellos los demandantes, tal condición únicamente podía haberla ocupado el attorney general o bien una tercera persona autorizada por éste.

Para finalizar, hemos de señalar que el Tribunal Supremo a la hora de interpretar la normativa del quo warranto analizaba un asunto de naturaleza fiscal. Y justifica las restricciones a la legitimación activa de una forma muy didáctica, pero no menos didáctica que los rotundos términos con los que describe el deber de los fiscales en esta materia: “En cierto sentido (en un sentido muy importante) cada ciudadano y contribuyente tiene interés en la ejecución y administración de la ley, y en tener únicamente oficiales debidamente cualificados para llevarla a cabo. Pero ese interés general no es privado, sino público. Como tal, ha de estar representado por el Fiscal General o el Fiscal de Distrito, de quienes se espera que personalmente o a través de persona autorizada ejerciten el quo warranto frente a cualquier usurpador de la misma forma que se espera de ellos ejerciten los procedimientos contra cualquier otro infractor de la ley. Dicho interés público no es suficiente para autorizar a un particular para instar dicho procedimiento, pues de hacerlo, cada ciudadano y contribuyente tendría el mismo interés y el mismo derecho a ejercitarlo y los funcionarios podrían, desde el inicio al final de su mandato, verse envueltos en procedimientos de este tipo.” Se trata de lograr el equilibrio entre seguridad de los individuos y correcto ejercicio de las prerrogativas públicas.

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