FRANCHISE TAX BOARD OF CALIFORNIA v HYATT: CONDENA A LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA POR USO ABUSIVO DE SUS FACULTADES INSPECTORAS.

Franchise Tax Board of California

Los juristas españoles que tengan la curiosidad de echar un vistazo a la recentísima sentencia que el pasado martes día 19 de abril de 2016 en el caso Franchise Tax Board of California v Gilbert p. Hyatt seguramente experimentarán una envidia sana al comprobar la elefantiásica diferencia que existe entre la Administración tributaria estadounidense y la española. Más que nada porque este asunto, aunque resuelve en el fondo una disputa sobre el principio de igualdad de trato, aborda cuestiones de tan rabiosa actualidad en nuestro país como el cambio de residencia fiscal y la diferencia de tributación, la demanda de la Administración de uno de los estados en los tribunales de otro Estado, pero también un aspecto que en nuestro ordenamiento es absolutamente desconocido: la condena a la Administración tributaria a indemnizar a un contribuyente por una indebida investigación.

I.- LOS HECHOS.

Los antecedentes fácticos del asunto los resume la sentencia dos breves párrafos: “Gilbert P. Hyatt, demandado en este asunto, se trasladó de California a Nevada a principios de 1990, aunque haya manifestado que lo hizo con posterioridad, en septiembre de 1991. Los Servicios Tributarios de California, sin embargo, tras un procedimiento de investigación sostuvieron que el cambio de residencia tuvo lugar con posterioridad, en abril de 1992, y en consecuencia debía al estado de California más de 10 millones de dólares en impuestos, recargos e intereses. Hyatt demandó a los Servicios Tributarios de California (órgano administrativo de dicho estado) en los  juzgados estatales de Nevada, en una acción de responsabilidad civil por lo que consideraba un ejercicio abusivo de las facultades de investigación por dicho órgano, pues incluía espionaje de su correo electrónico, el registro de su basura e incluso el seguimiento de actividades privadas en lugares de culto.” Es hilarante ver hasta qué punto llevó su celo la Administración tributaria de California (no es imaginable ver a empleados públicos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria revolcándose literalmente en las inmundicias de los contribuyentes, aunque todo es posible en la viña del Señor). No obstante a ser demandada ante los Tribunales de otro Estado, los Servicios Tributarios de California reconocen que con la jurisprudencia del Tribunal Supremo ello es posible, pero solicitan la desestimación de la demanda amparándose en que la legislación de California protege a los órganos administrativos frente a procedimientos judiciales basados en actividades que dichos órganos lleven a cabo en el desempeño de sus funciones, y que la Administración californiana debía gozar de los mismos privilegios e inmunidades que las que la legislación del propio Estado de Nevada reconoce a la suya. El juez rechaza la inadmisión y el asunto llega a juicio, donde un jurado condena a los Servicios Tributarios de California a la friolera de quinientos millones de dólares (entre daños personales y punitivos) y a abonar las costas del pleito. Es evidente que la indemnización era claramente desproporcionada, por lo que los Servicios Tributarios de California impugnan dicha resolución judicial en apelación ante el Tribunal Supremo de Nevada, amparándose en que la legislación de Nevada limita a cincuenta mil dólares la cuantía a percibir por los contribuyentes en concepto de indemnización por daños y perjuicios derivados de acciones de la Administración tributaria estatal. El Tribunal Supremo de Nevada acepta ese razonamiento, pero no lo aplica, pues reduce la indemnización a un millón de dólares en compensación por fraude y devuelve el asunto al juzgado para que proceda a un nuevo juicio tendente a fijar los perjuicios derivados de las actuaciones administrativas voluntariamente orientadas a producir un daño emocional, pues estos daños no están sujetos a limitación legal. El asunto llega al Tribunal Supremo vía certiorari.

II.- SOLUCIÓN DEL TRIBUNAL SUPREMO.

Las cuestiones a resolver por el Tribunal Supremo son dos cuestiones. Una principal, es decir, si debe derogarse la doctrina Hall, y la segunda, para el caso de que la respuesta a la primera fuese negativa, si la Constitución ampara que un estado ampare que sus ciudadanos perciban indemnizaciones de otro mayores que las que las autorizadas en el caso de que la acción se dirigiera contra órganos administrativos del propio Estado.

1.- La primera cuestión afecta a la doctrina sentada en el caso Nevada v. Hall (440 U.S. 410 [1979]) donde los hechos eran exactamente los contrarios que en el caso enjuiciado, dado que era precisamente Nevada quien había sido demandado en órganos judiciales del estado de California. Pues bien, en dicha sentencia, hecha pública el día 5 de marzo de 1979 y de la que fue ponente John Paul Stevens (que contó con el apoyo de William Brennan, Byron White, Potter Stewart, Thurgood Marshall y Lewis Powell) se estableció como doctrina legal que un estado no es constitucionalmente inmune a ser enjuiciado por los órganos judiciales de otro estado distinto. California solicitaba ahora que se pusiese fin a este criterio jurisprudencial. No obstante, la situación actual existente en el Tribunal Supremo, reducido de facto a ocho jueces tras el fallecimiento de Antonin Scalia sin que se haya cubierto su vacante, y el hecho de que en este punto existiese una división interna con cuatro magistrados favorables a derogar dicha regla competencial y otros cuatro opuestos a ello, dado el principio general existente que en supuestos de empate a votos ello implica la confirmación de la sentencia de instancia, en cuanto a la primera de las cuestiones se deja sin resolver. Por el momento, la doctrina Hall se mantiene, aunque sea con pinzas.

II.- En la segunda de las cuestiones, es decir, si la Constitución permite a la legislación de Nevada reclamar a los órganos administrativos de California daños superiores a los que se podrían reclamar a los del propio Estado de Nevada, el Tribunal Supremo, por una mayoría de cinco votos contra tres sostiene que dicho proceder es inconstitucional. En efecto, en una sentencia de la cual fue ponente Stephen Breyer y que contó con el apoyo de Anthony Kennedy, Ruth Bader Gisburn, Sonia Sotomayor y Elena Kagan (aunque cuenta con un voto particular concurrente de Samuel Alito, limitado a indicar que “concurre en el resultado”) llega a decir que el Tribunal Supremo de Nevada no sólo ha ignorado tanto su propia legislación como la de California, sino que se ampara en un principio jurídico que permite inducir una “política de hostilidad” ésta. Pero, y esto es lo importante, no cuestiona la posibilidad de que la Administración sea demandada por daños y perjuicios derivados de su actuación inspectora, sino que el reproche judicial efectuado al Tribunal Supremo de Nevada es que permitiese que los órganos administrativos de California fuesen condenados a una indemnización superior al límite máximo fijado a percibir de los órganos de Nevada en supuestos similares, y ello “no puede justificar la aplicación de un principio especial y discriminatorio. Por ello, visto a través del principio de buena fe, un Estado que inaplique su propia legalidad ordinaria en esta materia es hostil a otro Estado. Un principio constitucional que permitiese esta clase de hostilidad discriminatoria implicaría causar una caótica interferencia por parte de algunos estados en los asuntos internos y legislativos de otros.” En definitiva, que ello implica resolver que sí, Hyatt estaba legitimado para interponer su demanda en los Tribunales del Estado de Nevada y sí, estos podían perfectamente condenar a los Servicios Tributarios de California a una indemnización por daños y perjuicios derivados del abuso en el ejercicio de sus facultades de inspección pero no, no puede elevar la indemnización más allá de los cincuenta mil dólares que la legislación permite reclamar por dicho concepto cuando los demandados son los órganos tributarios del Estado de Nevada.

La sentencia cuenta, no obstante, con un voto particular del chief justice John Roberts, al que se adhiere Clarence Thomas. Tras hacer un resumen fáctico bastante más extenso que el de la sentencia (pero que, en lo esencial, coincide), critica a sus colegas por crear un principio “híbrido”. Su criterio se resume en el último párrafo del voto particular: “Si el parecer mayoritario es correcto y Nevada carece de justificación suficiente para aplicar su legislación acerca de la inmunidad, entonces debiera haberse aplicado la ley californiana, bajo la cual los órganos administrativos tienen una inmunidad total. O, en caso contrario, si existe dicha justificación, debiera aplicarse la ley de Nevada y, por tanto, los Servicios Tributarios de California carecen de todo tipo de inmunidad.”

III.- LECCIONES COMPARATIVAS.

Un jurista español sin duda comprobará atónito varias circunstancias relevantes en este asunto y que demuestran en qué medida un auténtico Estado de Derecho protege a sus ciudadanos, y cómo la Administración en general, y la tributaria en particular, carecen de todo tipo de privilegios. Resumámoslos brevemente:

1.- La actuación de los órganos administrativos es enjuiciada por los mismos tribunales ordinarios que juzgan la del resto de los ciudadanos. Esto es una característica especial de la cultura jurídica del common law. Nuestro ordenamiento jurídico, por el contrario, anclado en el sistema del droit administratif, tiene un orden jurisdiccional específico y propio, que es la jurisdicción contencioso-administrativa (artículos 9.4 de la Ley Orgánica 6/1985 de 1 de julio y Ley 29/1998 de 13 de julio) que en muchísimos casos actúa como un fuero privilegiado de la Administración.

2.- Los órganos administrativos de un Estado pueden ser demandados en los órganos jurisdiccionales de otro estado distinto. Esta norma, consagrada en el caso Nevada v. Hall, es absolutamente desconocida en nuestro país. En su innegable afán por proteger al fuerte frente al débil, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo español había limitado en su jurisprudencia el fuero electivo a los juzgados sitos en el ámbito territorial del Tribunal Superior de Justicia de la Administración demandada, algo que ha adquirido rango legal merced a la redacción que la Ley 37/2011 de 10 de octubre ha dado a la regla segunda del artículo 14.1 de la Ley  29/1998 de 13 de julio, según la cual: “Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones de las Comunidades Autónomas o de las entidades de la Administración Local, la elección a que se refiere esta regla segunda se entenderá limitada a la circunscripción del Tribunal Superior de Justicia en que tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado.” No sólo eso, sino que para evitar que los miembros de los Servicios Jurídicos de las Administraciones se mojen los pies con desplazamientos indeseados, se les protege aún más con un precepto absolutamente intolerable e injustificado en la segunda década del siglo XXI: la regla contenida en el artículo 15 de la Ley 52/1997 de 27 de noviembre, según la cual: “Para el conocimiento y resolución de los procesos civiles en que sean parte el Estado, los Organismos públicos o los órganos constitucionales, serán en todo caso competentes los Juzgados y Tribunales que tengan su sede en las capitales de provincia, en Ceuta o en Melilla. Esta norma se aplicará con preferencia a cualquier otra norma sobre competencia territorial que pudiera concurrir en el procedimiento.” En definitiva, que los abogados defensores de cualquier órgano administrativo de un estado que integra la federación estadounidense pueden tener que defender la misma en cualquier juzgado no sólo de los Estados Unidos, sino de cualquiera de los Estados miembros (por ejemplo, un órgano administrativo neoyorkino puede ser demandado en Alaska), pero en nuestro país se garantiza tanto a los empleados públicos que asumen la defensa de las Administraciones  como a los letrados particulares ocasionalmente contratados para la defensa de un ente público que no tengan que preocuparse por desplazamientos.

3.- Pero, por encima de todo lo anterior, lo que sorprende es la protección que se ofrece al particular por los excesos en la labor inspectora. En nuestro país, no es que se proteja al ciudadano, sino que la reforma operada por la Ley 34/2015 de 21 de septiembre, de modificación parcial de la Ley General Tributaria, deja aún más indefensos a los ciudadanos frente a ese monstruo conocido en el ordenamiento jurídico como Agencia Estatal de Administración Tributaria, a quien se apodera aún más para avasallar al ya sufrido e indefenso ciudadano. Con el agravante añadido de que ahora la Administración tributaria al “garrote” añade la “prensa”. Uno no deja de sentir cierta envidia al ver cómo en la otra orilla del Atlántico una nación que vio la luz precisamente a raíz de una rebelión de sus ciudadanos frente a un ejercicio abusivo de la potestad tributaria continúa manteniendo como principio esencial que por encima de todo a quien debe protegerse es al ciudadano.

Eso sí, dicho sea animus iocandi, lo que no me imagino ni mucho menos es a los Inspectores y Subispectores de Hacienda de nuestro país buscando pruebas en los contenedores de basura, como sí hicieron sus colegas de los Servicios Tributarios de California.

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