EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO UN PRODUCTO DEL SUELO Y DEL TIEMPO.

Libros

En un recentísimo post titulado Cómo ser cinturón negro en Derecho Administrativo, José Ramón Chaves incluía esta atinadísima observación “Hay que saber de dónde venimos para saber dónde estamos. El Derecho administrativo y sus institutos y categorías no son posible deducirlos pensando en una isla desierta: surgen en un contexto histórico y con aportaciones de sabios, y con leyes bajo criterios de ensayo-error.” Ello me ha traído a la memoria una afirmación que José Martínez Ruíz, “Azorín”, dirigió nada menos que a un jovencísimo Eduardo García de Enterría con motivo de la cuidada edición que el último hizo a mediados de los años cincuenta de la obra DE la Administración Pública en relación a España, de Alejandro Oliván. El delicado escritor de Monóvar, uno de los titanes de la Generación del 98, afirmaba lo siguiente: “Para mí el Derecho Administrativo es un producto del suelo y del tiempo. No puede considerarlo de otro modo un antiguo administrador de Savigny.”

El Derecho administrativo, al igual que todas las ramas del Derecho, tiene unos ejes o coordenadas que nunca han de perderse de vista, y no son otros que los apuntados por Azorín: las geográficas y las temporales. Todo producto es obra de un momento concreto, de unas muy determinadas circunstancias a las que, obviamente, se encuentra muy vinculado. Pero ello no quiere decir que el ordenamiento surja de un vacío, al modo de la cosmogonía de Hesíodo. Cada generación es depositaria de los conocimientos, costumbres, normas y modos de las que las precedieron, que constituyen un depósito del cual, por mucho que se pretenda, uno no puede prescindir. Podrá discutirse si ese poso histórico o herencia recibida es o no determinante a efectos de erigir las normas de convivencia, es decir, de si las formas de gobierno y organización de un periodo histórico pueden vincular a las generaciones ulteriores. Esa es la gran discusión que en el ámbito del derecho público constitucional existe entre los defensores del concepto racional-normativo y el concepto histórico de constitución; para aquellos, la historia y las costumbres son, evidentemente, un punto de apoyo y una referencia inexcusable, pero no determinante de la organización constitucional; para éstos, la historia es la esencia de la constitución y que constituye el núcleo esencial de la misma, de tal forma que la constitución formal jamás puede ir en contra del ser histórico.

En el ámbito del Derecho administrativo, no puedo menos que suscribir íntegramente las afirmaciones que Francisco Javier Díaz de Revenga hiciese de la excelente novela Miau, en la que Benito Pérez Galdós describía las inquietudes y desventuras de un pobre cesante, ofreciendo una deliciosa visión de las interioridades de la Administración decimonónica y sus empleados, en especial del funcionario Pantoja. Pues bien, en la excelente introducción, Díaz de Revenga afirma que la Administración española formalmente dista mucho de la que existía a finales del siglo XIX, pero materialmente continúa siendo la misma. Aunque llevada a sus extremos la afirmación puede ser exagerada, sin embargo, si uno observa las páginas introductorias del libro La Administración española, de Eduardo García de Enterría, comprobará que ni mucho menos es descabellada, pues las normas, en efecto, han mutado, pero el cuerpo histórico que es la Administración permanece en gran medida. Es más, en muchas ocasiones el cambio normativo no tiene más razón de ser que el puramente estético. Así, por ejemplo, la actual Ley 29/1998 de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, mantiene incólumes los esquemas procesales de su predecesora, la benemérita Ley de 27 de diciembre de 1956, como la propia exposición de motivos de aquélla reconoce. La Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, mantiene (en ocasiones de forma literal) gran parte del articulado de la Ley de 17 de julio de 1958, de Procedimiento Administrativo (como ha demostrado Francisco González Navarro en los Comentarios publicados en coautoría con Jesús González Pérez), y a su vez la Ley 39/2015 de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, mantiene en no poca medida la dicción literal de su predecesora.

Es no sólo comprensible, sino lógico que el jurista positivo esté más preocupado por el ordenamiento jurídico vigente y por la interpretación que del mismo hace la jurisprudencia que por el derecho histórico. No obstante, en muchas ocasiones, como bien decía José Ramón Chaves, saber de dónde venimos ayuda a comprender donde estamos y cómo hemos de orientarnos. Así, el lector interesado podrá comprobar que en su sentencia District of Columbia v. Heller, para pronunciarse sobre la interpretación que ha de darse a la segunda enmienda constitucional, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos hace un recorrido histórico por la normativa histórica desde mediados del siglo XVIII. Aunque en nuestro país no se llega al nivel de descender a tanta profundidad, muy de vez en cuando nuestro Tribunal Supremo nos ofrece algún apunte, al remontarse a los orígenes o a los antecedentes inmediatos de una determinada norma o institución administrativa.

Por ello, nada mejor para comprender el presente que conocer el pasado. Nada mejor para orientarnos en el actual derecho administrativo que bucear en sus orígenes y su evolución. Por ello, me permito humildemente añadir a las recomendaciones efectuadas por mi admirado José Ramón Chaves en su post, las siguientes lecturas:

1.- Los primeros pasos del Estado constitucional: historia administrativa de la regencia de María Cristina de Borbón, el magnífico estudio publicado en la editorial Ariel por el que Alejandro Nieto recibió en 1996 el premio nacional de historia. Nieto nos ofrece, con su peculiar estilo directo pero profundamente analítico, los balbuceos de la organización administrativa en los orígenes del constitucionalismo español.

2.- El problema de la vertebración del Estado en España (siglos XVIII a XXI), donde Santiago Muñoz Machado indaga los motivos que subyacen en las reivindicaciones territoriales, remontándose al siglo XVIII tras los Decretos de Nueva Planta y exponiendo los motivos por los que, a su entender, las instituciones del Estado central no gozaron del suficiente nivel de penetración ni de integración en los territorios de la antigua Corona de Aragón.

3.- Política y Constitución en España (1808-1978). Se trata de una recopilación de trabajos de Joaquín Varela Suanzes-Carpegna, sin duda alguna el titán de la historiografía constitucional española. En los mismos se exponen las líneas maestras de la evolución del constitucionalismo español aunando de manera impecable textos normativos, teorías constitucionales y realidad social.

4.- La construcción del concepto de Derecho Administrativo español, donde Juan Luís Alli Aranguren hace un recorrido historiográfico por la disciplina y, con el pretexto de ofrecernos el concepto que todos los autores españoles desde los albores del constitucionalismo hasta la actualidad tienen de la Administración y del Derecho administrativo, nos ofrece un panorama que, como indica el maestro García de Enterría en el prólogo a la obra, la abundancia de las fuentes manejadas “agotan virtualmente todas las publicadas sobre el tema”.

5.- Por último, recomendaría vivamente los cuatro gruesos volúmenes que constituyen las Memorias de Laureano López Rodó en Plaza y Janés. En ellas podemos encontrar no sólo una crónica de la evolución política e institucional de España durante treinta años, desde la óptica de una persona situada en el centro mismo de la toma de decisiones, sino que incluso ofrece interesantísimas visiones sobre las principales normas jurídicas aprobadas en los años cincuenta (en muchas de las cuales el autor tuvo un papel decisivo) y además, los cuatro tomos incluyen un exhaustivo anexo documental donde aparecen cartas particulares y documentos oficiales que en no pocas ocasiones contribuyen a un mejor entendimiento de las normas, al ayudar a situar la aprobación de las mismas en el contexto.

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