SOBRE LA SENTENCIA ANULATORIA DE LA “DECLARACIÓN TRIBUTARIA ESPECIAL” (ALIAS “AMNISTÍA FISCAL”)

Evasión Fiscal

Ayer día ocho de junio de dos mil diecisiete, el Pleno del Tribunal Constitucional hacía pública la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad número 3856-2012, en virtud del cual se impugnaba la Disposición adicional primera del Real Decreto Ley 12/2012 de 30 de marzo. La Disposición Adicional objeto de impugnación, pudorosamente denominada en la fría prosa jurídica como “declaración tributaria especial”, fue de inmediato popularmente conocida como “amnistía fiscal”. La misma no se incluía en una ley formal, sino en una disposición con fuerza de ley, pero emanada del ejecutivo, aunque ulteriormente fuese convalidada por un Congreso en el que el partido que sostenía al gabinete tenía por entonces mayoría absoluta. Veamos el asunto más detenidamente.

I.- ANTECEDENTES DEL CASO

Conviene tener en cuenta dos circunstancias muy relevantes para la resolución del asunto:

1.- El Decreto Ley 12/2012 de 30 de marzo llevaba por rúbrica la siguiente: “Por el que se introducen diversas medidas tributarias y administrativas dirigidas a la reducción del déficit público.” La denominación no era caprichosa, pues fue precisamente la necesidad de reducir el déficit público la causa que justificaba la “extraordinaria y urgente necesidad” esgrimida por el ejecutivo para utilizar esta figura normativa. Así, en el último párrafo del primer punto de la Exposición de Motivos se indicaba que “La consecución de estos objetivos, ciertamente exigentes, hace imprescindible la incorporación de estas medidas al ordenamiento sin más dilación razón por la cual concurren los requisitos de extraordinaria y urgente necesidad que el artículo 86 de la Constitución Española exige.” Primer dato, pues: el Gobierno utiliza como “excusa” de la “urgente necesidad” la prioritaria reducción del déficit público.

2.- Si la justificación o motivo genérico que amparaba el Real Decreto Ley era la imperativa reducción del déficit (excusa ésta que igual vale para un roto que para un descosido), se utilizó también para avalar la introducción de la denominada “amnistía fiscal”. Así, el punto primero de la Exposición de Motivos anunciaba que “también con el fin de reducir el déficit público se establece una declaración tributaria especial para determinadas rentas”, ampliando la justificación el apartado séptimo en los siguientes términos: “se considera importante favorecer que los obligados tributarios puedan ponerse voluntariamente al corriente de sus obligaciones tributarias regularizando también situaciones pasadas, siguiendo en esta línea la norma penal que admite la exoneración de responsabilidad penal por estas regularizaciones voluntarias efectuadas antes del inicio de actuaciones de comprobación o, en su caso, antes de la interposición de la denuncia o querella.”

3.- 105 diputados del Grupo Parlamentario Socialista interponen el día 25 de junio de 2012 recurso de inconstitucionalidad frente a la Disposición Adicional Primera del Real Decreto Ley 12/2012.

II.- LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. ASPECTOS RELEVANTES DE LA MISMA

Existen en este punto varias cuestiones de interés.

1.- Aspecto temporal. El Tribunal Constitucional dicta la sentencia del caso el día 8 de junio de 2017. Es decir, justo a dos semanas de cumplirse el lustro desde que el asunto entró en el registro de dicho órgano.

Pues bien, que un asunto duerma cinco años el sueño de los justos es una auténtica vergüenza desde el punto de vista no sólo jurídico, sino desde el más amplio de la justicia material. Teniendo en cuenta que el Tribunal Constitucional, según sus propias resoluciones, carece de competencia para declarar la suspensión de la normativa impugnada (salvo la invocación expresa por el Gobierno del artículo 161.2 de la Constitución, y en los términos establecidos en dicho precepto), puede tener aspectos perniciosos en todos los ámbitos. En efecto, dado que no se suspende la vigencia de la norma cuestionada, ésta continuará aplicándose, lo que puede dar lugar, teniendo en cuenta los peculiarísimos ritmos del “legislador negativo”, que en el momento de dictarse la resolución definitiva, ésta se limite a una mera declaración de intenciones al haberse producido ya situaciones que no admiten revisión, como, por cierto, ha ocurrido en el presente caso.

Contrástese nuestro sistema con el sito en la otra orilla del Atlántico. Al aprobarse la Patient and Affordable Care Act, (el popularmente conocido como “Obamacare”), fueron precisos únicamente dos años para que el Tribunal Supremo dictara sentencia sobre el asunto (National Federation of Independent Business v. Sebelius), y durante ese plazo la impugnación recorrió tres fases o instancias procesales (juzgado federal, Tribunal de Apelación, Tribunal Supremo) y el juzgado federal había adoptado una medida cautelar de suspensión.

2.- Aspecto formal. El Tribunal Constitucional demuestra que sus magistrados (o los letrados al servicio del mismo, si son ellos quienes redactan los borradores de las sentencias) no saben efectuar una síntesis de los antecedentes fácticos. De ahí que, aun cuando en este caso la sentencia es relativamente breve (veintidós folios) casi la mitad la ocupan los antecedentes de hecho, apartado en el que el máximo intérprete de la Constitución perpetúa su nefasta costumbre de introducir una relación excesivamente detallista y farragosa que, además, reitera parcialmente en el primer fundamento jurídico. La resolución bien pudiera haber ocupado doce o trece folios simple, lisa y llanamente con un mínimo esfuerzo sintetizador en los hechos.

3.- Fondo del asunto.  En realidad, el asunto se circunscribe, como el propio Tribunal señala en el fundamento jurídico primero in fine, a “velar por el recto ejercicio de la potestad de dictar decretos-leyes dentro del marco constitucional.” En definitiva, se trata de dilucidar si el Real Decreto Ley es el instrumento adecuado para abordar dicha normativa o si, por el contrario, se ha efectuado un uso abusivo del mismo. Y, más concretamente, el espacio que el ordenamiento constitucional acota al Real Decreto Ley en materia tributaria.

A.- Doctrina General: Posibilidad de utilizar el Decreto Ley en el ámbito tributario. En este punto, la Sentencia recuerda la doctrina general: la reserva de ley en materia tributaria con templada en el artículo 31.3 no excluye la utilización del Decreto Ley en la materia, “que podrá penetrar en la misma siempre que se den los requisitos constitucionales del presupuesto habilitante y no afecte en el sentido constitucional del término a las materias excluidas.” En otras palabras: reserva de ley no es sinónimo de reserva de ley formal, es decir, que únicamente la ley en sentido formal pueda penetrar en la materia. Cabe legítimamente utilizar el Decreto Ley siempre y cuando no se aborden materias excluidas de su ámbito y, sobre todo y por encima de todo, que se de el presupuesto habilitante, la “extraordinaria y urgente necesidad.”

B.- El Tribunal aborda a continuación si se ha vulnerado el principio de “igualdad en el sostenimiento de los gastos públicos” analizando tres cuestiones: tributo en el que ha incidido el Decreto Ley, elementos del tributo modificados por la norma y, por último, alcance de la regulación.

El Tribunal Constitucional pone el dedo en la llaga en varios aspectos de la sentencia que constituyen un durísimo alegato contra el precepto impugnado y, por extensión, contra el promotor del mismo. En cuanto a los destinatarios del precepto, se indica:

la medida controvertida va destinada a quienes han dejado de cumplir con la obligación de tributar por los impuestos personales y directos que gravan la renta de las personas físicas o jurídicas, residentes o no en territorio español. A estos se les ofrece la posibilidad de regularizar voluntariamente cualesquiera rentas que eventualmente hubieran podido dejar de declarar en alguno de esos impuestos. Además, acudiendo a los datos oficiales sobre los ingresos tributarios del año 2010 (Informe anual de recaudación tributaria de la Agencia Tributaria), resulta que del total de ingresos tributarios (159.536 millones de euros) el IRPF representó el 41,98 por 100, el IS el 10,15 por 100, y el IRNR el 1,61 por 100.

En otras palabras, que tres figuras tributarias cuyo volumen de ingresos representa más del cincuenta por ciento de la recaudación, se ven modificadas para favorecer a quienes no han cumplido en tiempo y forma sus obligaciones tributarias, beneficiándoles con exclusión de intereses y sanciones. Esto, de por sí, ya es un atentado a la lógica y una gravísima discriminación, pues lo que realmente se hace es, a contrario sensu, penalizar a quien realmente ha cumplido con sus obligaciones fiscales. En este sentido, el Tribunal Constitucional entiende que con la reforma se altera el modo de reparto de la carga tributaria.  Aun cuando entiende que la modificación del Impuesto sobre la Renta de No Residentes, aisladamente considerado, por su escasa entidad no conllevaría tales efectos, “la alteración conjunta entre los tres impuestos del gravamen que soporta la generalidad de las personas físicas y jurídicas, residentes y no residentes, podría afectar al modo de reparto de dicha carga.”

En cuanto al “regalo” que se hace a los infractores, consiste en crear un tipo específico del diez por ciento, cuyo “pago, a modo de cuota de aquéllos tributos, sustituye y extingue las obligaciones tributarias pendientes por estos impuestos, en todos sus eventuales componentes, al excluir la exigencia de intereses de demora por el retraso en el cumplimiento de la obligación tributaria, de los recargos por la presentación extemporánea de declaraciones con ingreso y, en fin, de las sanciones administrativas o penales, que eventualmente pudieran proceder.” En otras palabras, que el Ministerio de Hacienda, “limpia, fija” aunque ciertamente no da ningún esplendor a las cantidades no declaradas en su momento (a las que convierte en “renta declarada a todos los efectos”) , y al obligado tributario lo declara limpio de polvo y paja. Paja que no es, precisamente, liviana, puesto que no sólo implica la renuncia del Estado a exigir intereses y recargos, sino incluso a la propia exigencia de responsabilidad administrativa y, lo que es más grave, penal.

En consecuencia, “con esta medida normativa se ha afectado a la esencia misma del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que enuncia el art. 31.1 CE, al haberse alterado el modo de reparto de la carga tributaria que debe levantar la generalidad de los contribuyentes, en unos términos que resultan prohibidos por el art. 86.1 CE

Pero la sentencia va aún más allá. El segundo párrafo del fundamento jurídico quinto letra b) contiene un durísima patada al autor de la medida, aunque quien la sufre en sus posaderas sea directamente el miembro de los Servicios Jurídicos del Estado que se encargó de defender la legalidad de la medida. El Tribunal no puede ser más tajante:

En suma, la adopción de medidas que, en lugar de servir a la lucha contra el fraude fiscal, se aprovechan del mismo so pretexto de la obtención de unos ingresos que se consideran imprescindibles ante un escenario de grave crisis económica, supone la abdicación del Estado ante su obligación de hacer efectivo el deber de todos de concurrir al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE). Viene así a legitimar como una opción válida la conducta de quienes, de forma insolidaria, incumplieron su deber de tributar de acuerdo con su capacidad económica, colocándolos finalmente en una situación más favorable que la de aquellos que cumplieron voluntariamente y en plazo su obligación de contribuir. El objetivo de conseguir una recaudación que se considera imprescindible no puede ser, por sí solo, causa suficiente que legitime la quiebra del objetivo de justicia al que debe tender, en todo caso, el sistema tributario en general y las concretas medidas que lo integran en particular.

Hablando en sobria prosa castellana: el Estado ha penalizado al ciudadano que adecuó su comportamiento a la legalidad y premiado a quien la conculcó.

III.- OTRAS CONSIDERACIONES.

Ya desde el punto de vista ajeno al Derecho, cabe hacerse legítimamente varias preguntas:

1.- Si el autor de la norma conocía la identidad de las personas que se acogerían a la misma. Parece evidente que ni la persona más benévola e ingenua puede sostener con un mínimo de racionalidad que el autor del texto legal anulado no sabía perfectamente la identidad de quienes iban a acogerse a la misma. Sin duda alguna se opondrá que la medida era genérica y que cualquiera que quedase incluido en su ámbito podía acogerse a los beneficios de la misma. Si, ciertamente. Pero también la ordenanza municipal aprobada a mediados del siglo XIX por la ciudad de San Francisco y según la cual a todos los reclusos que entrasen en calabozos o prisiones se les cortaría el pelo “en toda longitud que exceda de un centímetro” tenía por destinatarios a la generalidad de los ciudadanos, y nadie en su sano juicio cuestionó que la misma estaba dirigida explícitamente contra los inmigrantes chinos, que por entonces eran los únicos que llevaban coleta.

2.- Las consecuencias políticas que la declaración de inconstitucionalidad debiera conllevar. Aunque es cierto que estamos ante un Real Decreto Ley convalidado por el Congreso y que, por tanto, la responsabilidad política recaería no sólo en sus redactores, sino en quienes aprobaron el texto legal (Gobierno) y lo convalidaron (diputados que votaron favorablemente al mismo), sin duda alguna la cabeza del Ministro de Hacienda debería rodar (en sentido metafórico, se entiende) de forma inmediata, ya fuese mediante harakiri o decapitación ordenada. No es el autor de estas líneas tan ingenuo como para esperar del actual jefe del ejecutivo y del titular de la cartera un ejercicio de dignidad.

No obstante, sí quiero recordar un episodio histórico no tan alejado en el tiempo. Cuando la Sentencia 341/1993 de 18 de noviembre del Pleno del Tribunal Constitucional declaró nulo el artículo 21.2 de la Ley Orgánica 1/1992 de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana (precepto que se conoció popularmente como la “patada en la puerta” y que por ello dio lugar a una divertidísima e ingeniosa viñeta de Ricardo y Nacho titulada “el Corcusutra”), el promotor del texto legal, José Luís Corcuera, Ministro del Interior, anunció de forma inmediata su dimisión por ello. Ciertamente, no se había anulado toda la ley, sino un apartado de uno de los treinta y nueve artículos del texto, pero la relevancia que el mismo había adquirido y la oposición suscitada al mismo hizo que asumiese (de mayor o menor gana, eso ya es otra cuestión) su responsabilidad política.

Para finalizar con una nota de humor esta quizá excesivamente larga entrada, quiero recordar un epigrama que el genial y nunca igualado Luis Sánchez Pollack Tip dedicó a José Luís Corcuera (electricista de profesión) cuando accedió a la cartera de Interior:

Y yo que soy optimista / A Corcuera pregunté: / “¿Ha encontrado alguna pista?” / Me contestó: “Yó qué sé! / ¿Es que no se ha “enterao” usted / que yo soy electricista”

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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