SOLICITOR GENERAL Y ABOGADO GENERAL DEL ESTADO: SEMEJANZAS Y DIFERENCIAS.

Noel Francisco

Ayer martes día 19 de septiembre de 2017 tenía lugar un acontecimiento que pasó desapercibido pese a la decisiva importancia que el mismo tendrá a efectos procesales. Tal acontecimiento no es otro que el nombramiento de Noel Francisco como nuevo Solicitor General de los Estados Unidos, lo cual tuvo lugar, dicho sea de paso, por el canto de un duro, pues el Senado avaló el candidato presidencial por un estrechísimo margen, 50 votos a favor y 47 en contra. En caso de haberse producido un empate el nombramiento estaba igualmente asegurado, pues en esos casos el voto decisivo lo emite el Presidente del Senado (quien únicamente toma parte en una votación en caso de empate para deshacerlo), cargo que, como es bien sabido, ex constitutione corresponde al Vicepresidente de los Estados Unidos, no siendo concebible un voto en contra del candidato auspiciado por la Casa Blanca. El nombramiento tiene lugar a poco menos de tres semanas de la vista oral del caso Trump, President of U.S. v. Int’l Refugee Assistance, donde se dilucida nada menos que la legalidad de la polémica orden ejecutiva sobre la prohibición de entrada en territorio estadounidense a los nacionales de determinados países.

El Solicitor General es un cargo que ciertamente no podemos asimilar a ninguno de nuestro país, aunque tenga ciertas similitudes con el Abogado General del Estado-Director del Servicio Jurídico del Estado, pero esos parecidos son bastante escasos. Aquél tiene a su cargo la representación y defensa de los Estados Unidos, pero únicamente ante procedimientos que tienen lugar en el Tribunal Supremo, y su cercanía y trato con los nueve jueces que integran dicha institución le ha llevado a ser conocido como the tenth justice (décimo juez). Es un cargo de suma responsabilidad, pues ha de tenerse en cuenta que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos es muy restrictivo a la hora de admitir a trámite recursos de certiorari, de ahí que tan sólo acepte aquéllos que tienen un impacto decisivo (por ejemplo, la constitucionalidad de matrimonio entre personas del mismo sexo, la reforma sanitaria, legislación migratoria), de ahí que la persona que ostente el puesto de Solicitor General deba tener unas cualidades excepcionales, las mismas que han de tener los letrados que sean admitidos para ejercer ante el Tribunal Supremo, órgano ante el cual, por cierto, no puede acudir cualquier abogado así como así, exigiéndose una cualificación adicional. El nombramiento de Solicitor General sigue el mismo criterio que cualquier empleado público federal, es decir, la propuesta corresponde en exclusiva al Presidente de los Estados Unidos (gozando a estos efectos de una absoluta discrecionalidad, no controlable por los Tribunales) y su ratificación corresponde al Senado.

Conviene tener en cuenta que en un primer momento la representación y defensa de los Estados Unidos correspondía al Attorney General, puesto creado por la Act to establish the judicial courts of the United States (la famosa Judiciary Act) de 24 de septiembre de 1789. Según el artículo 35 de dicho texto legal: “se nombrará una persona, con conocimientos jurídicos, para actuar como attorney general de los Estados Unidos, cuyo deber será representar a los Estados Unidos ante el Tribunal Supremo en todos los pleitos en los que aquéllos sean parte, así como emitir informe sobre cuestiones jurídicas cuando sea requerido para ello tanto por el Presidente de los Estados Unidos o por los titulares de los Departamentos en asuntos de su competencia.” Sus funciones, por tanto, eran no sólo de representación y defensa de los Estados Unidos (si bien limitadas objetivamente a pleitos residenciados en el Tribunal Supremo) sino también consultivas. No obstante, la retribución de dicho puesto era bastante escasa, y así lo constataba entre lamentos el virginiano Edmund Randolph, primer Attorney General; téngase en cuenta que éste percibía mil quinientos dólares, frente a los tres mil quinientos que percibían los jueces del Tribunal Supremo y los cuatro mil del chief justice, cantidades estas últimas bastante menores que las percibidas por cualquier abogado en ejercicio. Sus funciones eran tan escasas que Randolph, en diciembre de 1791, dirigió un largo informe al Presidente sugiriendo determinados cambios tanto en aspectos orgánicos como funcionales. Recomendaciones que cayeron en saco roto, por lo que hubo que esperar casi ocho décadas para que se tomaran las medidas ya enunciadas por Randolph.

El 22 de julio de 1870 se aprueba la Act to establish the Department of Justice. Se trata de un “departamento ejecutivo” (es decir, el equivalente a un ministerio) a cuyo frente se situaría el Attorney General. El artículo segundo de dicho texto legal crea ex novo la figura del Solicitor General, como “empleado público con conocimientos jurídicos encargado de asistir al Attorney General en el ejercicio de sus funciones”; según el artículo quinto de dicho texto legal, “Cuando el Attorney General lo considere necesario, puede requerir al solicitor general para que asuma la defensa de asuntos en los que los Estados Unidos sean parte…” Es decir, que las funciones de representación y defensa pueden ser delegadas en el Solicitor General, posibilidad que, aun cuando la ley de creación contemplaba como excepcional, la práctica se ha encargado de establecer como habitual. Estamos, por tanto, ante un cargo de suma relevancia tanto orgánica (es el tercer puesto de importancia en la estructura del Departamento de Justicia) como funcional (es quien representa en el Tribunal Supremo a los Estados Unidos en asuntos donde éstos sean parte). Y aun cuando únicamente se requiere que el titular tenga “conocimientos jurídicos” (la expresión literal utilizada en la norma es “learned in the law”) lo habitual es que se elijan a personas de competencia profesional reconocida. De hecho, algunos de los grandes jueces del Tribunal Supremo ocuparon con anterioridad el cargo de solicitor general; tal fue, por ejemplo, el caso de Robert H. Jackson, Thurgood Marshall o Elena Kagan.

Contrástese la situación existente en los Estados Unidos con la de nuestro país, donde el artículo 11 del Real Decreto 997/2003 de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado contiene la regulación del Abogado General del Estado – Director del Servicio Jurídico del Estado en los siguientes términos: “1. El Abogado General del Estado-Director del Servicio Jurídico del Estado tendrá categoría de subsecretario y será nombrado y cesado mediante real decreto acordado en Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Justicia. 2. Para ser nombrado Abogado General del Estado-Director del Servicio Jurídico del Estado será necesario ostentar la condición de Abogado del Estado. 3. Al Abogado General del Estado-Director del Servicio Jurídico del Estado le corresponden las funciones de dirección del Servicio Jurídico del Estado y su relación con toda clase de organismos, entidades y centros nacionales o extranjeros, así como aquellas otras que las disposiciones vigentes establezcan. 4. En el desempeño de su función de asistencia jurídica, el Abogado General del Estado-Director del Servicio Jurídico del Estado asistirá a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, cuando así lo disponga su Presidente.” Las similitudes se circunscriben, pues, a que ambos son altos cargos del departamento de Justicia. Pero las diferencias también saltan a la vista

1.- En el caso del Solicitor General, la propuesta corresponde al Presidente, y la ratificación al Senado. En el caso del Abogado General del Estado, el legislativo no interviene para nada, pues quien propone es el Ministro de Justicia, y quien nombra el Consejo de Ministros.

2.- En el caso del Solicitor General únicamente se exige por imperativo legal que la persona designada tenga “conocimientos jurídicos”. En el caso del Abogado General del Estado se exige que ostente la condición de Abogado del Estado, es decir, que tenga la condición de funcionario de carrera perteneciente a dicho cuerpo.

3.- En cuanto a las funciones, existen dos notables diferencias entre ambos cargos:

A.- Al Abogado General del Estado le corresponde la dirección del Servicio Jurídico del Estado, mientras que en el caso del Solicitor General no ostenta funciones directivas, que corresponden al Attorney General en cuanto titular del departamento.

B.- Las funciones del Abogado General del Estado son más amplias y están normativamente establecidas, mientras que las del Solicitor General se limitan a las que le encomiende el Attorney General, limitadas en la práctica a la defensa en juicio en pleitos ante el Tribunal Supremo.

El lector interesado puede consultar el breve pero interesante trabajo que, con el título Presenting the Case of the United States As It Should Be: The Solicitor General in Historical Context, publicó en junio de 1998 Seth P. Waxman, en aquel entonces solicitor general, y en el que ofrece un breve resumen tanto de la historia como de las funciones de dicho puesto.

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