GOBERNADORES ESTATALES: POSICIÓN JURÍDICO-INSTITUCIONAL.

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Acabo de finalizar la lectura de un interesantísimo artículo titulado Gubernatorial Administration, que Miriam Seifter publicó recientemente en la Harvard Law Review. El trabajo, como una gran parte de los que se publican en dicha revista, es una sutil conjunción de historia, Derecho constitucional y administrativo, así como de ciencia política. Pero lo que me llamó la atención es que la autora centra el foco de atención no en la presidencia federal, sino en la de los distintos estados, es decir, en la posición jurídica de los gobernadores estatales. De hecho, el trabajo puede considerarse la cruz de la moneda, cuyo reverso lo constituye el trabajo Presidential Administration, elaborado por la hoy juez del Tribunal Supremo, Elena Kagan, y que vio la luz hace casi dos décadas.

El artículo, tras exponer en unos párrafos iniciales las líneas maestras del mismo, se adentra de lleno en la materia, ofreciendo un breve repaso histórico de la evolución jurídico-política de la posición jurídica de los gobernadores estatales, para a continuación referirse a las prerrogativas que ostentan en su condición de cúspide de los ejecutivos estatales, así como las facultades que ostentan, sobre todo en un aspecto fundamental como es el veto legislativo.

Conviene, a este respecto, tener en cuenta unas cuantas ideas básicas.

Primera.- La figura del gobernador estatal en nada se parece a sus homónimos de finales del siglo XVIII y comienzos del XIX, pues a medida que transcurría el tiempo la evolución tendía a robustecerla. En efecto, los founding fathers, a la vista de los nefastos ejemplos de los gobernadores de la Corona, redujeron al extremo las facultades de sus homónimos, a quienes redujeron sobremanera prerrogativas (privándole de veto y de las facultades de nombramiento de cargos) y mandato, haciéndoles depender en extremo del legislativo. Un turning point lo supuso la Constitución de Nueva York, aprobada el 20 de abril de 1777, que si bien no apoderaba al gobernador, trató de lograr un compromiso creando dos organismos ad hoc: el Consejo de Revisión (integrado por el Gobernador y los jueces del Tribunal Supremo estatal) encargado de revisar las leyes aprobadas por el legislativo, y el Consejo de Nombramientos (integrado por el Gobernador y cuatro Senadores) encargado de efectuar los nombramientos. La Constitución de Massachussets de 1780 fue un paso más.

En la época de la democracia Jacksoniana se incrementaron las facultades del gobernador, pero no se le convirtió ni mucho menos en la cabeza de la Administración estatal, dado que las principales autoridades y organismos gozaban de legitimación propia al ser cargos electos directamente por los ciudadanos.

A finales del siglo XIX y principios del siglo XX, en la denominada Progressive era o nacimiento y desarrollo del Administrative state, proliferaron entes, organismos y juntas de naturaleza ejecutiva sobre las cuales el gobernador no tenía facultades de control.

No fue hasta mediados del siglo XX cuando un movimiento de reforma vigorizó definitivamente la figura del gobernador estatal, convirtiéndolo no sólo en el principal cargo político del estado (condición ésta que poseía desde su misma creación), sino en el jefe de la Administración estatal.

Segunda.- Los Estados tienen una importancia decisiva no sólo por ser entes soberanos que, por tanto, tienen su propia organización institucional, aprueban sus propias leyes, ejecutan sus propios programas de actuación y administran justicia con sus propios órganos jurisdiccionales. Pero no sólo marcan y desarrollan sus propios objetivos, sino que en no poca medida son los encargados de ejecutar los programas y políticas federales. Es evidente que ningún Estado desafiará abiertamente a los órganos federales negándose a ejecutar o cumplir con sus obligaciones, pero es bien sabido que una orden puede cumplirse con más o menos gana, lo que en el ámbito administrativo se traduce en una mayor o menor celeridad.

Por tanto, es evidente que una acción estatal debidamente coordinada con la federal y orientada en una misma dirección es mucho más deseable que una Administración del estado opuesta o enfrentada políticamente con la federal. Y es en este punto donde la figura del Gobernador, como cabeza del Poder Ejecutivo y de la Administración estatal, cobra fuerza.

Tercera.- El autor se centra en las distintas facultades o prerrogativas que ostentan los Gobernadores de los Estados, y que en muchas ocasiones son de mayor intensidad que las que posee el propio Presidente de los Estados Unidos. Entre esas facultades, la autora incluye:

1.- La potestad de aprobar directivas con la finalidad de dirigir o guiar la acción de los entes u organismos públicos estatales. Instrumentos que sonarán familiares a oídos del jurista español, que de forma inmediata lo asimilará a las “instrucciones y órdenes de servicio” previstas en el artículo 6 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre. Tal instrumento gubernativo, como bien se encarga de señalar Seifter, “afectan a la política nacional, pues en las más apremiantes cuestiones de política nacional del momento, los gobernadores apalancan su control sobre las agencias estatales para dificultar o ayudar los principales programas del gobierno federal.”

2.- La potestad de revisar los actos de las agencias estatales. Ha de tenerse en cuenta que la Administración estadounidense no es como la española, donde los principales cargos administrativos son nombrados a discreción por los jefes ejecutivos estatal o autonómicos. Las agencias estatales norteamericanas son creadas por ley, que establece el modo de provisión de puestos. Pero desde mediados del siglo XX se ha reforzado la potestad gubernativa de control sobre las resoluciones de las agencias, lo que utilizan sobre todo para cumplir con el programa político en base al cual han sido elegidos. De igual manera, se han ampliado las potestades del gobernador en cuanto a la posibilidad de reorganizar el aparato administrativo. En lenguaje jurídico-administrativo español, se le ha otorgado cierta potestad de autoorganización, algo de lo que no goza el mismísimo Presidente de los Estados Unidos, quien no puede crear, modificar o extinguir no ya agencias administrativas, sino los propios Departamentos ejecutivos, creados, modificados y suprimidos por ley.

3.- El veto parcial (line-item veto). Esta importantísima prerrogativa es la que permite al gobernador estatal oponer su veto a determinadas normas legales, pero con la particularidad que el mismo no se extiende a toda la ley, sino únicamente a parte de la misma. En el artículo se nos indica que esta institución constituye la “envidia” del Presidente de los Estados Unidos. Pues, en efecto, cuando a punto de finalizar el primer mandato de Bill Clinton el Congreso aprobó en marzo de 1996 la Line-Ítem Veto Act otorgando al Presidente de los Estados Unidos dicha facultad, dicho texto legal fue declarado inconstitucional por el Tribunal Supremo en su sentencia Clinton v. City of New York, hecha pública el 25 de junio de 1998

4.- Privatizaciones. Los gobernadores estatales tienen amplias facultades en lo que se refiere a la facultad de privatizar servicios públicos. No obstante, el artículo en cuestión no se adentra en el fondo ideológico de la privatización (es decir, si un servicio se encuentra mejor gestionado en manos públicas o privadas), sino en las consecuencias institucionales: “la privatización puede aumentar el poder ejecutivo. Transfiriendo funciones ejecutivas a manos privadas, y modelando el núcleo de la delegación, los gobernadores pueden ser capaces de lograr una agenda sustantiva con mayor flexibilidad y menos control público […] Privatizar funciones administrativas puede disminuir el control público, lo que puede reforzar la flexibilidad gubernamental.”

En definitiva, que el progresivo robustecimiento de la máxima institución ejecutiva estatal sin duda alguna hubiera sorprendido a los primeros gobernadores, como Edmund Randolph o William Livingston. Y esa vigorización de las potestades administrativas ha reforzado dicho cargo, que a su evidente naturaleza política (que mantiene desde su nacimiento allá en el último cuarto del siglo XVIII) une en la actualidad la de auténtico jefe supremo de la Administración estatal. Lo que, por las consecuencias del principio cooperativo, puede convertirle bien en un poderoso alfil del gobierno federal en el territorio del Estado, o bien en alguien que, sin impedir, sí que puede dificultar o dilatar sobremanera las políticas públicas emanadas de Washington.

 

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