¿ES CONSTITUCIONAL QUE UN JUEZ SEA A LA VEZ MIEMBRO DEL EJECUTIVO O NEGOCIADOR DE UN TRATADO INTENACIONAL? LOS EJEMPLOS DE JOHN JAY Y JOHN MARSHALL

CJMarshall

¿Es jurídicamente posible que un juez del Tribunal Supremo ejerza a la vez como Secretario de uno de los departamentos ejecutivos, aun cuando sea de forma transitoria, sin perder su condición de magistrado? ¿Puede, de igual forma, un juez ser nombrado plenipotenciario encargado de negociar un tratado internacional con un país extranjero? ¿Vulnera el principio de división de poderes que un juez del más alto tribunal de los Estados Unidos ejerza como asesor oficioso del presidente en materia jurídica?

Aun cuando un jurista del siglo XXI tenga bien clara la respuesta a dichos interrogantes, sin embargo, situado en la óptica de un estadounidense de finales del siglo XVIII la cuestión distaba mucho de ser tan sencilla como pudiera serlo en la actualidad. Por ello es muy útil asomarse a la conferencia que, con el título Chief Justices John Jay and John Marshall, impartiese el año pasado, en la propia sala de vistas del Tribunal Supremo, Saikrishna Prakash (la verdad es que el nombre se las trae) profesor de Derecho constitucional de la Universidad de Virginia. En realidad, en la conferencia, de poco más de media hora de extensión (y que el lector interesado puede encontrar aquí) resume uno de los capítulos de su reciente libro Imperial from the beginning: the Constitution of the original executive, donde reflexiona sobre la división de poderes, fundamentalmente entre los poderes ejecutivo y judicial.

Primero.- Planteamiento de la cuestión.

El origen del debate surge no por meras disquisiciones filosóficas o eminentemente teóricas, sino a raíz de hechos históricos que tuvieron lugar en el pasado.

John Jay, Secretario de Asuntos Exteriores de los Estados Unidos desde el mes de diciembre de 1784, fue nombrado el 24 de septiembre de 1789 primer chief justice (Presidente del Tribunal Supremo y, como tal, responsable máximo de toda la judicatura federal), pese a lo cual continuó al frente del departamento ejecutivo hasta que su nuevo titular, Thomas Jefferson, se incorporó de forma efectiva el mes de marzo de 1790. Más aún, Jay fue durante todo su mandato asesor extraoficial del presidente Washington, sobre todo en materia internacional, y buena prueba de ello es que la proclama estadounidense de 1793 declarando la neutralidad en la guerra que sostenían la Francia revolucionaria y la coalición europea antifrancesa, no fue elaborada por el Secretario de Estado (Thomas Jefferson), sino por Jay. Siendo aún la cabeza del tercero de los poderes, Jay fue propuesto por Washington como plenipotenciario encargado de negociar un tratado de paz con Gran Bretaña. En el Senado tuvo lugar un intenso debate sobre lo apropiado o no de esa situación, y de hecho el senador Aaron Burr introdujo una moción (que no logró prosperar) en el sentido de declarar que el nombramiento del chief justice como plenipotenciario ante una corte extranjera aun cuando fuese únicamente para negociar un tratado, era contrario al principio de división de poderes. Jay asumió tal tarea en mayo de 1794 sin renunciar a su puesto como juez, si bien en junio de 1795 dimitió al ser elegido gobernador del estado de Nueva York.

El presidente John Adams continuó la senda iniciada por su predecesor, y a finales de 1799 envió a Francia al entonces chief justice Oliver Ellsworth, a fin de negociar un tratado internacional con el país galo.

A finales de enero de 1801, el presidente en funciones John Adams propone como chief justice al por entonces Secretario de Estado, John Marshall, que logra el visto bueno senatorial. Durante los meses de febrero y marzo de 1801, John Marshall ejerce de forma simultánea como juez del Tribunal Supremo y como Secretario de Estado. Buena prueba de ello es que en el caso Marbury v. Madison, la comisión presidencial que nombraba a William Marbury juez de paz del Distrito de Columbia, fechada el 3 de marzo de 1801 (justo la noche anterior a la toma de posesión de Jefferson como nuevo presidente), llevaba el sello de los Estados Unidos y la firma del Secretario de Estado, que no era otro que el propio Marshall.

Segundo.- Respuesta al interrogante y cuestiones a tener en cuenta.

La pregunta es, por tanto, obvia: ¿era constitucional esa acumulación de funciones? Prakash ofrece una respuesta positiva, es decir, no considera que el hecho de que una persona acumule en sus manos funciones ejecutivas y judiciales sea contraria al texto constitucional. Y para fundamentar en Derecho su respuesta, se apoya en la Sección Sexta del Artículo Primero de la Constitución de 1787, según el cual: “Ningún Senador o miembro de la Cámara de Representantes puede, durante el mandato para el que fue elegido, ser nombrado para cualquier cargo oficial bajo la autoridad de los Estados Unidos, que pueda haber sido creado o cuyas retribuciones hayan sido aumentadas durante tal periodo; y ninguna persona que ostente cargo oficial en los Estados Unidos puede ser miembro de cualquiera de las cámaras mientras desempeñe dicho cargo.” Sin embargo, la Constitución, que prevé de forma expresa la incompatibilidad absoluta de los miembros del legislativo, no establece una prohibición similar para los integrantes de las otras dos ramas  ejecutiva y judicial.

A la circunstancia anterior se acoge Prakash, quien efectúa una interpretación literal y restrictiva de las previsiones constitucionales que impiden a los miembros del legislativo ostentar cualquier otro cargo oficial (ya sea en el ejecutivo o en la judicatura federal), pero no establece la misma incompatibilidad entre los miembros del ejecutivo y el judicial.

Por chocante que sea la respuesta, conviene tener en cuenta varias circunstancias:

2.1.- En principio, los estadounidenses son hijos legítimos de los británicos, cuyo sistema se articuló no en base al principio de separación, sino al de división de poderes. John Locke, en su Segundo tratado sobre el gobierno civil, no distinguía un poder judicial autónomo, sino que su tripartición de los poderes comprendía el legislativo, el ejecutivo y el federativo, comprendiendo el último todas las actuaciones relativas a la seguridad exterior y relaciones internacionales. Es más, los poderes ejecutivo y federativo se encontraban atribuidas a las mismas personas: el monarca y sus consejeros (no existía aún la figura del Gabinete). Ello no quiere decir que la judicatura se encontrase sometida al ejecutivo o al legislativo, dado que funcionaba de forma autónoma, pero en ocasiones los órganos judiciales al resolver asuntos ejercían funciones de naturaleza estrictamente legislativa. La Cámara de los Lores no sólo era la segunda de las cámaras legislativas, sino que a la vez era la suprema instancia judicial del reino, puesto que mantuvo hasta la reforma constitucional del año 2005, donde por exigencia comunitaria se trasladan las funciones judiciales hasta entonces ejercidas por los lores a un Tribunal Supremo del Reino Unido.

Por tanto, la división de poderes que mantenía Gran Bretaña era notablemente distinta de la separación radical instaurada en la Francia revolucionaria, concepción que los países continentales acabaron adoptando. En la concepción original británica y estadounidense los poderes no debían estar separados, sino divididos de tal manera que uno o dos de ellos sirviesen de contrapeso a los otros.

2.2.- En los Estados Unidos ni existen ni existían órganos consultivos a semejanza de nuestro Consejo de Estado. Habitualmente los informes suelen emanar de órganos técnicos de los propios Departamentos, pero en la época inicial no era infrecuente, ni se consideraba contrario al principio de división de poderes, que los jueces del Tribunal Supremo ejercieran como asesores oficiosos en materia legal.

2.3.- El carácter tan difuso de la delgada línea roja que separaba las atribuciones consultivas y asesoras no estaba tan clara ni para los propios jueces. Y buena prueba de ello son dos actuaciones aparentemente contradictorias que tuvieron lugar en la primera década de vigencia del régimen constitucional americano:

2.3.1.- En agosto de 1793 los seis integrantes del Tribunal Supremo se negasen a ofrecer respuesta adecuada a varias cuestiones que el presidente les plantease a través del Secretario de Estado, por entender que se trataba de dar respuesta a cuestiones políticas y, por tanto, propias del departamento ejecutivo. Tradicionalmente se viene asumiendo que los jueces trataron de deslindar claramente las funciones ejecutivas y judiciales proscribiendo las advisory opinions. Sin embargo, la cuestión dista bastante de ser tan sencilla. En primer lugar, porque la negativa tuvo mucho más que ver con razones políticas que estrictamente jurídicas; en segundo lugar, porque el propio chief justice Jay había tratado la cuestión extraoficialmente con el presidente Washington días antes de recibir el requerimiento oficial; y en tercer lugar, porque el propio Jay, siendo gobernador de Nueva York, solicitó igualmente una advisory opinion de los jueces del Tribunal Supremo del estado cuando se produjo un conflicto entre el gobernador y el Consejo de Nombramientos, señal clara de que la negativa de 1793 fue considerada más puntual que genérica.

2.3.2.- En el asunto Hayburn, los jueces del Tribunal Supremo tocaron a rebato cuando el Congreso aprobó la Invalid Pensions Act, que atribuía a los Tribunales de Circuito (del que formaban parte los jueces del Tribunal Supremo) la función de recoger las solicitudes y tramitar los expedientes relativos a prestaciones por invalidez y asistencia a veteranos de la guerra de independencia. Ahora bien, la protesta encarnizada se debió no a lo impropio de las funciones atribuidas, sino a que la decisión de los jueces fuera supervisada por el Secretario de Guerra, quien no se encontraba vinculado por la propuesta de los jueces. En definitiva, no discrepaban con las funciones, sino con que su decisión pudiese ser revocada por un órgano ejecutivo.

2.4.- Finalmente, hay una circunstancia a la que Prakash no hace referencia, pero que muestra a las claras que la concepción inicial de la división de poderes no era en modo alguno equivalente a la que en la actualidad se mantiene en los propios Estados Unidos.

La Judiciary Act de 1789 instauró una planta judicial de carácter piramidal y escalonada en tres instancias. En la base, se encontraban los Juzgados de Distrito, servidos por jueces unipersonales y en la cúspide, el Tribunal Supremo, con un chief justice y cinco associate justices. Pero en la vía intermedia, se crearon unos órganos, los Tribunales de Circuito, que no tenían ni sede ni composición estable, puesto que lo componían un juez de distrito y dos jueces del Tribunal Supremo (en la reforma de 1793 se redujeron de dos a uno). Dado que los Tribunales de Circuito se configuraban no sólo como órganos de apelación sino también de instancia, sus resoluciones eran directamente apelables al Tribunal Supremo, lo que paradójicamente suponía que uno de los jueces del Tribunal de Circuito y que, por tanto, había fallado en instancia, sería el encargado de conocer el recurso contra su propia sentencia. Situación ésta que se mantuvo en vigor hasta la profunda reforma operada en 1891, que sustituyó los Tribunales de Circuito por los actuales Tribunales de Apelación.

En definitiva, una interesantísima conferencia que no sólo permite acercarnos a hechos no muy conocidos de la historia norteamericana, sino a interrogantes muy curiosos en torno a la división de poderes y su antigua y moderna concepción.

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