Parece que la historia se repite y que, tras numerosos intentos frustrados, el caso Garco Construction v. Secretary of the Army no va a conseguir su objetivo último de que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos aceptase replantearse un asunto de notable relevancia para el mundo del Derecho administrativo federal: si se pone fin o no a la doctrina jurisprudencial que mantienen los casos Bowers v. Seminole Rock & Sand Co (325 US 410 [1945]) y Auer v. Robbins (519 US 452 [1997]). En el caso Garco, la parte solicitante del certiorari planteaba el asunto jurídico a dilucidar de una forma clara y con una sencillez no exenta de crudeza: “Si han de revocarse la doctrina de los casos Bowles v. Seminole Rock & Sand Co y Auer v. Robbins.” Hoy día 19 de marzo de 2018, el máximo órgano jurisdiccional de la federación ha rechazado conocer del asunto.
¿A qué doctrina se estaba refiriendo el representante de Garco y cuya vigencia solicitaba cuestionar? Pues de una que ha dado mucho que hablar en el ordenamiento administrativo, en cuanto afecta a un asunto tan delicado cual es la interpretación de preceptos normativos de carácter reglamentario efectuadas por los propios entes públicos autores de las disposiciones interpretadas. Ahora bien, la doctrina Bowers no debe desgajarse o desvincularse ni de los hechos enjuiciados ni del momento en el que se dictó, que quizá ayudan a entender sobremanera la resolución final
Primero.- La doctrina Bowers y su contexto.
1.1.- Contexto.
El caso Bowers planteaba en cuanto a su perspectiva estrictamente procesal una cuestión relativamente simple: se trataba de analizar una interpretación que la agencia administrativa encargada de llevar a efecto las previsiones legales efectuó de una norma reglamentaria aprobada por ella misma y, verificar por tanto, si la misma era o no conforme a Derecho.
Pero es indispensable situar el asunto en su correcto marco históricosocial. Y es que se trataba de una interpretación relativa a una disposición general (regulation) encargada de ofrecer un desarrollo normativo de la legislación sobre precios máximos, un precepto reglamentario que había sido aprobado cuando aún no había transcurrido medio año del ataque japonés a Pearl Harbor y, por ende, de la entrada de los Estados Unidos en el conflicto bélico. El propio Tribunal Supremo reconocía en el cuerpo de su sentencia: “En sus esfuerzos por combatir la inflación derivada de la guerra, el Administrador [se refiere al máximo responsable de la Oficina de Administración de Precios, creada por la Ley de Control de Precios de Emergencia de 1942] adoptó inicialmente una política de estabilización gradual de precios, únicamente para ciertos artículos concretos sujetos a la regulación. Sin embargo, el 28 de abril de 1942, aprobó la Regulación General de Precios Máximos. Esto puso bajo el control de precios a toda la economía de la nación, salvo contadas excepciones.”
Por tanto, es un dato a tener en cuenta, pues en la etapa de la Segunda Guerra Mundial, el Tribunal Supremo tendió a otorgar una cierta manga ancha al ejecutivo en determinadas materias, incluso en algunas tan controvertidas como el internamiento de la población japonesa en campos de concentración, avalada en la polémica sentencia Korematsu.
1.2.- Criterio adoptado.
En este sentido, el Tribunal Supremo esboza el que considera que ha de ser el criterio aplicable: “Puesto que nos encontramos ante una interpretación de una regulación administrativa, un tribunal debe necesariamente atender a la interpretación que de ella efectúa la Administración si el significado de las palabras utilizadas es dudoso. A la hora de optar entre varias posibilidades, en primer lugar la intención del Congreso o los principios de la Constitución pueden ser relevantes en determinadas situaciones. Pero el criterio último es la interpretación administrativa, que ha de ser la aplicada salvo que se demuestre que es claramente errónea o incompatible con la regulación. La legalidad del resultado que se alcance con ese proceso, por supuesto, es una cuestión muy distinta.”
En definitiva, lo que viene a decir el Alto Tribunal es que a la hora de desentrañar el sentido de un precepto reglamentario, ha de otorgarse primacía a la interpretación que del mismo efectúa el propio ente que lo aprobó, salvo que pueda demostrarse bien que es incompatible con la Constitución o con la intención del Congreso al aprobar el texto legal que dicho precepto reglamentario desarrolla, o bien que la interpretación efectuada por la agencia es claramente errónea.
Segundo.- La doctrina Auer y su contexto.
2.1.- Contexto.
El caso Auer se sitúa en un contexto muy diferente al del caso Bowers, tanto histórico como social. No afecta a un asunto relativo al control de precios, sino a una petición de carácter laboral, en concreto la petición de abono de horas extras que unos agentes de policía de San Luís, algo a lo que el Departamento se negaba al interpretar que los solicitantes estaban incursos en una de las excepciones previstas.
No nos encontramos, tampoco, ante en una etapa donde los Estados Unidos mantuviesen un conflicto bélico abierto con ningún país, ni en una época de crisis económica que afectase a la nación.
Se trata, por tanto, de una reclamación estrictamente laboral efectuada en una época de paz interior y exterior así como de bonanza económica.
2.2.- Doctrina aplicada.
Según reconoce la sentencia, la norma legal “otorga al Secretario una amplia autoridad para definir y delimitar el ámbito de las excepciones para los empleados ejecutivos, administrativos y profesionales.” Pues bien, la sentencia, elaborada por Antonin Scalia y que gozó del apoyo unánime de sus ocho colegas de estrados, sostiene que: “Dado que el Congreso no ha regulado directamente el asunto concreto en cuestión, debemos mantener la interpretación del Secretario en tanto en cuanto esté basada en una interpretación permitida de la ley (Chevron USA inc v. Natural Resources Defense Council). Aun cuando las objeciones de los demandados quizá pudieran derivar en una aplicación diferente del test salario-base para empleados públicos, no podemos concluir se les obligue. La interpretación del Secretario […] simplemente no puede entenderse que no sea razonable.”
Tercero.- Cuestión de fondo.
Es interesante la lectura del escrito de la defensa de Garco y en la que justificaba los motivos por los que, a su entender, era necesaria la intervención del Tribunal Supremo. Y digo que es interesante no sólo por el realismo que plasman y la brillantez con la que está expresada su argumentación (la mayoría de la cual adorna jurídicamente con citas del propio Tribunal Supremo, ya sea en opiniones mayoritarias y en votos particulares), sino porque uno se plantea qué dirían los magistrados españoles si se incorporasen frases similares en un escrito forense español. Veamos algunos de esos argumentos:
3.1.- Riesgo de abuso de poder y consecuencias para el ciudadano: “Hay más de 430 departamentos, agencias y subagencias en el gobierno federal. Estas agencias han acumulado tan amplio poder que en la actualidad extienden su actuación en casi todos los aspectos de la vida diaria. Sería quizá excesivo describir el resultado como ´la definición misma de tiranía` mas el peligro de tan creciente poder del estado administrativo no puede rechazarse” En una sociedad como la americana, tan individualista y que con tanto recelo mira a las autoridades, la libertad individual es sagrada y los poderes del estado han de ser tasados hasta el punto que lo verdadero, lo auténticamente importante es la libertad individual y los derechos de los ciudadanos. Como es sabido, en nuestro ordenamiento jurídico nada más alejado de la realidad, porque en los órganos jurisdiccionales contenciosos continúa pesando más la ficción del “interés público” que sobre el papel representa la Administración, concepto éste que es utilizado como verdadero «comodín» para avalar actuaciones administrativas en bastantes ocasiones no sólo jurídicamente discutibles, sino materialmente intolerables.
3.2.- Mutación del actuar administrativo: “Las normas interpretativas se supone que han de informar al público explicando la interpretación de la ley que efectúa la agencia. Sin embargo, a lo largo del tiempo las agencias se percataron que podrían utilizar tales normas no sólo para informar al público, sino para vincularle. La deferencia que avalan los casos Seminole Rock/Auer crea un incentivo obvio a esas agencias para elaborar normas sustantivas más amplias y vagas; dejando amplias lagunas que se cubrirán con posterioridad, utilizando normas interpretativas aprobadas sin control.” En otras palabras: si no se pone un férreo y eficaz límite a la actuación administrativa ésta tenderá a desbordarse de su cauce y utilizar abusivamente sus prerrogativas. Y en este punto los Estados Unidos poseen una tradición de independencia judicial amplia y reconocida, pero en un país como el nuestro, donde, triste es decirlo, pero la independencia judicial ha brillado por su ausencia (por muchos factores), todo apunta a que quien siempre sale ganando en el ámbito del derecho público es siempre el poderoso, es decir, la Administración.
MONSIEUR DE VILLEFORT 