UN JUEZ FEDERAL SUSPENDE CAUTELARMENTE LA PROHIBICIÓN DE SOLICITUDES DE ASILO ACORDADA POR EL ATTORNEY GENERAL: VERDADES Y MENTIRAS JURÍDICAS DEL ASUNTO “CARAVANA DE MIGRANTES.”

1525033999_476242_1525073712_noticia_fotograma

El polémico asunto de la denominada por los medios “caravana de migrantes” (sic) que atravesó toda Centroamérica para intentar la penetración en territorio estadounidense ya ha librado su primera batalla judicial, concretamente en el estado de California. Y es que el pasado día 19 de noviembre de 2018, el juez Jon S. Tigar, uno de los titulares del Juzgado Federal del Distrito Norte de California, estimando la pretensión de varias organizaciones, adopta una temporary restraining order dejando sin efecto varias medidas de orden administrativo adoptadas por Donald Trump.

Es necesario destacar que en este caso la página web del órgano judicial en cuestión permite a la persona interesadas no sólo acceder al texto de la resolución dictada en el caso Sanctuary Covenant et al. v. Donald Trump, sino a la propia grabación de la vista oral, aneja a la información del caso, y que los lectores de este blog pueden encontrar aquí.

La orden judicial, de treinta y siete páginas de extensión, se ajusta perfectamente a lo que es el estilo de las resoluciones emanadas de órganos judiciales norteamericanos: principia con unos breves párrafos donde, a modo de síntesis, expone la naturaleza del caso, las pretensiones de las partes y el fallo; a continuación, desgrana los antecedentes fácticos del asunto y el devenir procedimental para, a continuación, abordar puntualmente todas las cuestiones jurídicas que surgen en la litis, finalizando con una breve coda donde contiene la parte resolutiva propiamente dicha. Ello demuestra que los jueces norteamericanos tienen, cuando menos, dos virtudes de la que carecen sus colegas españoles: una, la facultad de síntesis, dado que, sin perjuicio de un desarrollo argumental más o menos amplio (aspecto éste en lo que la gran mayoría de los jueces españoles no desmerece en nada a los de la otra orilla del Atlántico) son capaces de resumir en apenas tres breves párrafos absolutamente todo el caso y que anteponen a la propia resolución judicial, de tal modo que cualquier ciudadano lego en derecho pueda quedarse ahí; y, en segundo lugar, un estilo forense muy depurado y accesible, de tal forma que ese mismo ciudadano lego en derecho es perfectamente capaz, si lo desea, de adentrarse en la resolución judicial propiamente dicha; y en este punto, dicho sea con todos los respetos, es un océano no sólo físico el que separa los magistrados de ambas orillas atlánticas.

El caso en cuestión surge por la intención de Donald Trump de poner un escudo jurídico a la avalancha de inmigrantes que amenazaban literalmente con trasgredir la frontera entre Estados Unidos y México. A la protección física en forma de despliegue militar, el presidente norteamericano intentó añadir un blindaje jurídico a través de una serie de medidas administrativas que tendían a restringir el derecho de asilo para disuadir al grueso de personas que se desplazaban a través de todo el territorio mexicano. Intentaremos explicar brevemente la situación jurídica.

Primero.- Antecedentes jurídicos del caso.

Los Estados Unidos, como todos los países, poseen normativa que aborda la extranjería y la inmigración, en concreto la Inmigration and Nationality Act (Ley de Nacionalidad e Inmigración) sancionada por Lyndon B. Johnson el 30 de octubre de 1965, pero que no entro en vigor hasta el 30 de junio de 1968. Las normas sobre extranjería se encuentran hoy recopiladas en el Título VIII del United States Code, y en concreto las previsiones sobre inmigración aparecen en el Capítulo 12, Subcapítulo II, en cuya parte primera podemos encontrar un precepto, el 1158 que contiene el régimen jurídico de las peticiones de asilo.

El artículo 1158 es un larguísimo precepto que contiene normas civiles, penales y administrativas, y que comienza con una especie de principio general que informa todo el régimen de dicha institución. El tenor literal del artículo 1158.a.1 es el siguiente:

Cualquier extranjero que se encuentre físicamente en territorio estadounidense o que llegue al mismo (ya sea en un lugar de llegada designado al efecto o en otro distinto, lo que incluye a extranjeros que interceptados en aguas internacionales o estadounidenses, sean trasladados a territorio americano), pueden solicitar, con independencia de su nacionalidad, asilo de acuerdo con las normas de la presente sección o, en la medida que sea aplicable, el artículo 1225.b.

El apartado 2 del artículo 1158.a contiene ciertas excepciones a la concesión de asilo (por ejemplo, si el Attorney General considera que el extranjero puede ser trasladado a un tercer país en el cual su vida no corra peligro) y un plazo para el ejercicio de la petición (un año desde la entrada en territorio norteamericano). Pero, y esto es muy importante y quizá en este sentido choque a la mentalidad española, las resoluciones denegatorias de peticiones de asilo no son judicialmente controlables, pues el artículo 1158.b dispone que: “Ningún tribunal tendrá jurisdicción para revisar las resoluciones del Attorney General adoptadas en ejecución de lo dispuesto en el apartado segundo.”

Pues bien, el 9 de noviembre de 2018 se adoptaron dos resoluciones de nivel administrativo en materia de asilo. La primera, una norma adoptada de forma conjunta por el Departamento de Justicia y el de Seguridad Interior en base a la cual se impide la solicitud de asilo a un extranjero: “si al mismo le es aplicable una proclama o cualquier otra orden presidencial suspendiendo o limitando la entrada de extranjeros por la frontera sur con México”.

La segunda, es la Proclama presidencial relativa a la inmigración masiva a lo largo de la frontera sur de los Estados Unidos. Esta última se adopta sobre la base que:

Los Estados Unidos esperan que, en la frontera entre los Estados Unidos y México, se produzca la llegada de un número sustancial de extranjeros principalmente ce centroamerica que parecen carecer de base legal para ser admitidos en nuestro país. Son grupos amplios y organizados que viajan a través de México y explícitamente han manifestado su intención de penetrar en los Estados Unidos de forma ilegal o sin la documentación necesaria para solicitar el asilo, a pesar del hecho que, basándonos en nuestra experiencia previa, un número significativo de los mismos carecen de los requisitos necesarios para que les sea concedido.”

A raíz de ese párrafo a modo de justificación de la norma, se contiene una previsión muy concreta: una suspensión temporal de la entrada de inmigrantes a través de la frontera sur estadounidense. Conviene retener estos dos vocablos, suspensión y temporal. En concreto, la Sección primera de la proclama establece lo siguiente:

“Se suspende la entrada de cualquier extranjero a través de la frontera internacional entre los Estados Unidos y México, de conformidad con lo dispuesto en la sección segunda. Esta suspensión y limitación perderá su vigencia en 90 días a contar desde la fecha de la presente proclama o en la fecha en que un acuerdo permita a los Estados Unidos retornar los extranjeros a México de conformidad con las previsiones de la sección 208.a.2.A de la Ley de Nacionalidad e Inmigración.

Según dispone la Sección Segunda letra a de la Proclama, la suspensión afecta únicamente a los extranjeros que penetren en territorio estadounidense con posterioridad a la promulgación de la norma.

En definitiva, se trata de una medida concreta, específica, destinada a dar solución a un problema específico y cuya vigencia se limita temporalmente, puesto que la propia norma establece su pérdida de vigencia cuando cese la situación que pretende afrontar.

Dicho en términos familiares al jurista español, el Presidente estaría actuando en base a una situación de “extraordinaria y urgente necesidad”. Los presupuestos objetivos de la misma (caravana de inmigrantes que pretenden entrar de forma ilegal en territorio estadounidense) es un hecho incontrovertido, en cuanto todas las cadenas de televisión se han encargado de airearlo a lo largo del orbe. Lo que pretende el mandatario norteamericano, en estricto cumplimiento de sus deberes constitucionales, es garantizar la seguridad de sus fronteras y hacer frente a dicha situación.

Cuestión distinta es si las medidas adoptadas en la proclama y en la resolución ministerial son ajustadas a Derecho o no, que es el objeto último del caso.

Segundo.- Solución judicial.

La resolución judicial se extiende durante treinta y siete páginas que, además, tienen una característica muy curiosa: en los márgenes izquierdos de las páginas las líneas están numeradas, lo cual, aunque visualmente chirríe, permite a efectos de cita una localización instantánea.

2.1.- Partes enfrentadas en el caso.

Las partes demandantes en este caso son varias organizaciones de servicios sociales, en concreto East Bay Sanctuary Covenant, Al Otro Lado, Innovation Law Lab y Central American Resource Centrer of Los Angeles. La resolución judicial, para evitar reiteraciones y repeticiones, se refiere a todas ellas como “organizaciones inmigrantes”.

Los demandados son el Presidente Donald Trump, el el Attorney General Matthew Whitaker (como titular del Departamento de Justicia), James McHenry (en su condición de Director de la Oficina Ejecutiva para la Revisión de Inmigración), Kirstjen Nielsen (titular del Departamento de Seguridad Interior), Lee Cissna (Director del Servicio Estadounidense de Ciudadanía e Inmigración), Kevin McAleenan (Comisionado de Protección de Fronteras y Aduanas), y Ronald Vitiello (Director de Policía de Inmigración y Aduanas). Todos ellos, como indica el juez, son demandados “en virtud del cargo que ostentan”.

2.2.- Sobre el fondo del asunto.

No abordaremos en este post (porque nos obligaría a extendernos demasiado) el tema de la legitimación activa de los recurrentes, que fue objetada por los demandados. Nada menos que diez páginas (desde la duodécima línea de la séptima página a la sexta línea de la decimoséptima) dedica el juez a abordar el tema de la legitimación y a fundamentar los motivos por los que entiende que las organizaciones demandantes poseen claramente dicha legitimación

No es sino en la séptima línea de la decimoséptima página cuando se aborda ya de plano lo que es el núcleo o fondo de la litis.

Comienza el juez recordando que no se está resolviendo el fondo del asunto, sino adoptando una medida cautelar (temporary restraining order), para lo cual han de darse una serie de requisitos muy similares a los exigidos en nuestro propio ordenamiento en los artículos 129 y 130 de la Ley 29/1998 de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Júzguelo el propio lector con la lectura del siguiente párrafo:

“El juzgado aplica los familiares cuatro factores exigentes para adoptar una medida cautelar. El demandante que pretenda le sea otorgada debe acreditar que tiene base para obtener éxito en cuanto al fondo, que sufriría perjuicios de imposible reparación en caso de no adopción, que ponderados los intereses éstos se inclinan en su favor y que la medida cautelar se adopta en un interés público.”

2.2.1.- Primer requisito: tener base para el éxito de la acción.

Los demandantes no cuestionan la autoridad del Presidente para emitir la proclama, por lo que el fondo del asunto en nada afecta al fondo de la proclama ni a si la legislación autoriza al presidente a limitar mediante dicho instrumento normativo la entrada en territorio norteamericano (cuestión ya resuelta jurídicamente por el Tribunal Supremo) sino algo muy distinto: si la normativa legal permite al Attorney General con carácter general proscribir de forma categórica a personas como potenciales beneficiarios del derecho de asilo (decimoctava página, líneas séptima a novena).

En este sentido, la resolución judicial aborda in extenso la interpretación de la normativa legal y, aplicando los criterios interpretativos, considera que la misma puede exceder con creces de la autorización legal, por lo que considera cumplido el primer requisito para la adopción de la medida.

En este caso, es claro que cuando se trata de un asunto que afecta a una interpretación normativa, es suficientemente ambiguo como para que el demandante pueda, excepto en supuestos de inequívoco o claro significado de un texto, demostrar que tiene base para una posible estimación en cuanto al fondo.

2.2.2.- Perjuicios de imposible reparación.

El juez recuerda que el demandante ha de acreditar no que “puede sufrir”, sino que “sufrirá” perjuicios de imposible reparación en caso de no estimarse la medida (vigésimo novena página, líneas veinticuatro y veinticinco).

En este sentido, no deja ser muy curiosa la defensa de la Administración, en cuanto sostiene que el único derecho que se ve afectado por los demandantes es “un beneficio discrecional al que no tienen derecho” y que “no se les priva de la protección jurídica en caso de expulsión”. En otras palabras, la privación de la solicitud del derecho de asilo no es equiparable a la concesión del derecho de asilo, ni por tanto causa un perjuicio irreparable porque la concesión de la misma es discrecional y no sujeta a revisión judicial. En otras palabras, como la denegación del derecho de asilo no puede controlarse judicialmente y como en este punto el Attorney General goza de una amplia discrecionalidad, no existe perjuicio alguno. En definitiva, no hay daño porque no se puede privar de nada a quien nada tiene.

El juez refuta no obstante, dicho argumento. Tras recordar que el Congreso estableció que el derecho a instar la petición de asilo es evaluable pese a la discrecionalidad administrativa en la resolución, considera aún más importante que el simple impedimento procedimental implicaría que: “personas que son perseguidas sobre la base de su religión, raza o cualquier otra característica, y a quienes los Estados Unidos en otro caso habrían otorgado refugio, serían obligados a regresar al lugar de su persecución” (trigésima página, líneas 5 a 7).

2.2.3.- Ponderación de los intereses en conflicto.

El juez considera en este caso que la balanza se inclina en favor de la medida cautelar, en cuanto “los potenciales solicitantes de asilo se expondrían a sufrir numerosos daños a consecuencia de la demora en la presentación de la solicitud, incluyendo no sólo privaciones físicas como agresiones sino también la pérdida de potenciales y meritorias solicitudes de asilo” (página trigésimosegunda, líneas ocho a once).

2.2.4.- Concesión de la medida.

En base a las anteriores consideraciones, el juez adopta la medida cautelar de suspensión, si bien limita su vigencia hasta el día 19 de diciembre del presenta año 2018.

Tercero.- Conclusiones.

En esta, como en tantas otras ocasiones, los medios de comunicación han efectuado un lamentable análisis del problema, donde entremezclan la nefasta corrección política con fobias personales, y donde la objetividad brilla por su ausencia. Un análisis más riguroso debería incidir en las siguientes cuestiones:

3.1.- La obligación de todo Estado de mantener una vigilancia y cuidado de sus fronteras es un principio no sólo de seguridad elemental, sino de sentido común. Sería no sólo temerario, sino auténticamente suicida que un país o todo dirigente que sostenga que sus fronteras están abiertas, permitiendo indiscriminadamente la entrada a cualquiera que simplemente manifieste un deseo de entrar.

3.2.- Lo anterior tampoco excluye la concesión de asilo o refugio a personas que lo necesiten. Pero estas cuestiones, por lo delicado de las mismas, no deben regirse por criterios de corrección política o de electoralismo barato, sino que precisan un análisis caso por caso, y que debería ponderar, cuando menos, varias cuestiones como, por ejemplo, si la solicitud responde a una verdadera situación de necesidad o si no existen otras alternativas de localización.

3.3.- Ciñéndonos ya al supuesto concreto de la caravana de inmigrantes que pretendían cruzar la frontera estadounidense, la cuestión es mucho más compleja de lo que los nefastos medios de comunicación, poseídos de una auténtica fobia anti-Trump, pretenden hacer creer. Por ejemplo, se criticó de forma airada al mandatario norteamericano por mostrar una oposición absoluta a los inmigrantes, pero muy pocos se hacen eco de las fobias que esos mismos inmigrantes provocaron en la población mexicana, y que incluso llegaron a enfrentamientos abiertos. En definitiva, que se pretende que Estados Unidos acoja a un grueso de personas que los propios mexicanos (culturalmente mucho más afines) veían con hostilidad.

3.4.- El tratamiento que la resolución judicial que hemos glosado in extenso en esta entrada ha recibido en los medios ha sido hilarante. En una breve mención que cierto medio de comunicación ha efectuado, se ha dicho que un juez ha “anulado” (sic) la normativa adoptada por Trump para hacer frente a la oleada de inmigrantes que se le venía encima a los Estados Unidos. El lector de esta entrada podrá comprobar el “rigor” de dicha información teniendo en cuenta que:

3.4.1.- Como hemos visto, no se trata de una “anulación”, sino de una “medida cautelar” limitada, además, en el tiempo (como limitada en el tiempo era la propia proclama presidencial, algo que los medios también silenciaron).

3.4.2.- Ni los demandantes ni la resolución judicial cuestionaron en modo alguno la legalidad de la Proclama de Donald Trump prohibiendo la entrada de inmigrantes por la frontera sur. Eso es algo que de forma explícita dejan claro tanto las organizaciones judiciales como el juez.

3.4.3.- Lo único que suspende el juez es la norma aprobada de forma conjunta por los dos departamentos ejecutivos y en los que se prohibía con carácter general que aquéllos inmigrantes que penetrasen en territorio norteamericano por la frontera sur pudiesen incoar una petición de asilo. Petición que, como hemos visto, es de concesión discrecional del Attorney General y que por ley se encuentra excluida del control judicial.

Anuncios