WEYERGAEUSER v. US FISH AND WILDLIVE SERVICE: ENTRE LAS RANAS Y LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA.

Rana

En ocasiones uno tiene la posibilidad de contemplar párrafos curiosos en resoluciones judiciales norteamericanas, y la recentísima sentencia Weyerhaeuser Co v. United States Fish and Wildlive Service et al., que el Tribunal Supremo hizo pública el pasado día 27 de noviembre, es uno de esos casos. En realidad, el fondo del asunto es bastante habitual, pues se trata de unos propietarios que impugnan judicialmente un acto administrativo que afectaba a sus terrenos al calificarlos como “hábitat natural” de una especie protegida, en esta ocasión, la denominada “rana oscura de tierra”. Lo que ya no es tan frecuente es que, con carácter previo a abordar el fondo jurídico del asunto, el Tribunal ofrezca una pequeña aproximación biológico-natural a la especie animal que se trata de proteger. Así, antes de adentrarse en los temas ya clásicos y familiares de la discrecionalidad administrativa y el control judicial de la Administración, el Tribunal Supremo se toma un pequeño respiro jurídico para adentrarse en el campo de la zoología.

En efecto, la sentencia, de la que fue ponente el propio chief justice John Roberts y que contó con el apoyo unánime de sus siete colegas de estrado (el juez Brett Kavanaugh no tomó parte en el asunto al haberse incorporado con posterioridad a la vista oral del caso), reserva en exclusiva el apartado I letra A para introducir al lector en lo que es el bien jurídico protegido (en este caso, en el sujeto jurídico protegido), que no es otro que el anfibio cuyas características se describen in extenso en ese párrafo. Transcribimos íntegramente el mismo:

El anfibio Rana sevosa es popularmente conocido como “rana oscura de tierra” –“oscura” porque de tal tonalidad es su color y “de tierra” porque habita bajo tierra-. La rana oscura de tierra mide aproximadamente tres pulgadas, tiene una cabeza grande, el cuerpo rechoncho y las patas cortas. Su espalda está cubierta de verrugas y su cuerpo enteramente cubierto de puntos oscuros. Se destaca por cubrir sus ojos con las patas frontales cuando se siente amenazada, oteando periódicamente hasta que el peligro pasa. Menos amable es la secreción de una sustancia amarga y lechosa para disuadir a potenciales comensales.

La rana pasa gran parte de su tiempo en madrigueras y en agujeros practicados en tocones sitos en tierras boscosas de pinos. En tales bosques, los frecuentes incendios ayudan a mantener espacios abiertos, que por ello permiten a la vegetación crecer en el suelo boscoso. La vegetación mantiene los pequeños insectos que a s vez constituyen en alimento de la rana y ofrece un lugar para que ésta coloque sus huevos cuando se reproduce. La rana se reproduce en estanques “efímeros” que están secos durante parte del año. Tales estanques ofrecen un lugar seguro a los renacuajos porque los peces no pueden vivir en ellos.

 

La rana oscura de tierra solía poblar el territorio a lo largo de la zona costera de Alabama, Luisiana y Mississippi, en las tierras boscosas de pinos que solían poblar el sudeste. Pero más del 98% de tales bosques han sido trasladados para dejar paso al desarrollo urbano, la agricultura y plantaciones de madera. Estas últimas consisten en pinos de crecimiento rápido plantados tan juntos como sea posible, resultando en un bosque cerrado inhabitable para la rana. La práctica erradicación del hábitat de la rana ha provocado una rápida reducción en el número de especímenes. En 2001, el número de ejemplares conocidos de la rana oscura de tierra había menguado hasta un grupo de 100 en un solo estanque al sur de Mississippi. Ese año, el Servicio Pecuario y de Vida Salvaje, encargado de ejecutar en nombre del Secretario del Interior, las previsiones de la Ley de Especies en Peligro de Extinción, incluyó a la rana oscura de tierra entre las especies en peligro de extinción.”

No está nada mal para un grupo de jueces expertos en derecho, pero no en biología ni en ciencias naturales. Ahora bien, dicha introducción científica sirve como aperitivo para el grueso de la controversia jurídica, que ya nos es algo más familiar. Y ello porque una vez que determinada especie se incluye en el listado de las que se encuentran en peligro de extinción, normativamente ha de fijarse el lugar determinado que constituye su “hábitat crítico”. Y la Ley de Especies en Peligro de Extinción ofrece una definición muy concreta de lo que ha de entenderse por tal:

“1.- Las áreas específicas dentro de la zona geográfica ocupada por dichas especies…en las que se den alguna de las siguientes características físicas o biológicas: (1) sean esenciales para la conservación de las especies y (2) que puedan requerir condiciones de administración o protección especial; y

 

2.- Áreas específicas situadas fuera de la zona ocupada por las especies…incluidas por resolución del Secretario cuando considere que las mismas son esenciales para la conservación de las especies.”

En otras palabras, que la norma legal distingue entre hábitat propiamente “natural” o “por naturaleza” (que identifica con las zonas efectivamente pobladas por las especies) y hábitat por determinación administrativa (es decir, zonas o espacios donde las especies no habitan, pero que han sido incluidas por decisión administrativa por considerar que los terrenos en cuestión son esenciales para la conservación de la especie que se trata de proteger). Ahora bien, en este último caso (es decir, la consideración de hábitat por determinación normativa) la propia norma autoriza al Secretario a excluir expresamente a determinadas áreas o zonas del “hábitat critico” siempre y cuando los beneficios de la exclusión superasen los de la inclusión, excepto en el caso que de no incluirse la zona como hábitat ello conllevase la extinción de la especie.

La calificación de un terreno como “hábitat crítico” no implica la privación de la propiedad de los terrenos existentes en la zona, pero sí una limitación de las facultades de dominio. Y ahí viene el núcleo de la controversia. Propietarios con terrenos en la zona impugnaron judicialmente la inclusión de sus terrenos en el “hábitat crítico” del anfibio cuya protección se trataba de asegurar. Ni en el Juzgado de Distrito ni en el Tribunal de Apelaciones del Quinto Circuito tuvo éxito, por lo que intentó lograr un pronunciamiento favorable en el Tribunal Supremo de los Estados Unidos. Y lo consiguió.

El Tribunal Supremo limitó el ámbito de enjuiciamiento a dos cuestiones: “(1) si el “hábitat crítico” al que se refiere la Ley de Especies en Peligro de Extinción ha de constituir un hábitat; (2) si un juzgado federal puede revisar una decisión administrativa negando la exclusión de ciertas zonas como hábitat crítico debido al impacto de tal designación.” En otras palabras: la primera de las cuestiones aborda un tema de discrecionalidad administrativa, mientras que el segundo afecta de lleno al control judicial de la Administración. Veamos cómo se enfrenta a ambas cuestiones el Tribunal Supremo.

Primero.- En cuanto a la primera de las cuestiones, la respuesta que ofrece el Tribunal es positiva, es decir, que para que pueda hablarse de “hábitat crítico” es necesario e imprescindible que nos encontremos ante un “hábitat”, pues, como indica la propia resolución, el adjetivo lo que hace es especificar o concretar un sector del conjunto de hechos u objetos que integran el sustantivo. Por tanto, difícilmente podemos hablar de “hábitat crítico” ni no estamos ante un “hábitat.” Pura gramática elemental sancionada en la resolución del Tribunal Supremo, que corrige así a los órganos inferiores, para quienes no era necesario para que unos terrenos fuesen calificados como “hábitat crítico” que constituyesen un hábitat de la especie protegida. La Administración no cuenta, por tanto, con discrecionalidad para calificar como “críticos” terrenos que no constituyen el hábitat natural de la especie que se trata de proteger.

Segunda.- En cuanto a la posibilidad de control judicial, ha de tenerse en cuenta que, a diferencia de lo que ocurre en nuestro ordenamiento, en los Estados Unidos es posible que determinadas decisiones administrativas no puedan ser objeto de revisión judicial; ya hemos visto anteriormente en esta bitácora que, por ejemplo, la decisión de otorgar o no el asilo a una persona es un acto absolutamente discrecional que no es jurídicamente impugnable ante los órganos judiciales. En este punto, debe incidirse en el siguiente párrafo donde el máximo órgano judicial estadounidense plantea de forma clara la cuestión:

“Este Tribunal ha incidido en la “tensión” existente entre la prohibición de revisar judicialmente los actos dictados por las agencias administrativas en el ejercicio de una potestad discrecional y el imperativo de que los órganos judiciales expulsen toda acción administrativa que sea arbitraria, caprichosa, abuse de la discrecionalidad o incurra en cualquier otra infracción legal.”

En otras palabras, discrecionalidad, sí; abuso, no. De ahí que efectúe una interpretación sumamente restrictiva de la exclusión de control judicial.

En este caso, la sentencia considera que, si bien se otorga una discrecionalidad a la Administración para incluir a una zona dentro del “hábitat crítico”, también le impone considerar los efectos económicos que esa inclusión conlleva, algo que en el caso concreto no había efectuado, de ahí que ante la falta de esa ponderación se estimase igualmente el recurso.

En fin, que después de tanta biología, zoología, hábitat, discrecionalidad y control judicial, los magistrados del Tribunal Supremo se merecen una buena comida. Y, dicho sea ánimus iocandi, nada mejor a la vista del núcleo de la controversia resuelta que el menú incluya un buen plato de ancas de rana.

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