EL TRIBUNAL SUPREMO ESTADOUNIDENSE PONE BAJO ASEDIO LA SEGUNDA GRAN “DEFERENCIA” JUDICIAL HACIA LA ADMINISTRACIÓN.

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El Tribunal Supremo de los Estados Unidos accede en ocasiones a conocer asuntos cuyo único objetivo es que dicho órgano reconsidere sus anteriores pronunciamientos; es más, en ocasiones el asunto jurídico a resolver queda planteado explícitamente en dichos términos. Así ha ocurrido en el asunto Kisor v. Wilkie, cuya vista oral ha sido fijada para el próximo día 27 de marzo de 2019 y en el que se ha planteado como cuestión sometida a debate y enjuiciamiento: “Si el Tribunal Supremo debería dejar sin efecto Auer v. Robbins y Bowles v. Seminole Rock & Sand, que ordena a los tribunales otorgar deferencia a la interpretación razonable que una agencia efectúe de su propia regulación cuando ésta es ambigua.” Un asunto de enorme trascendencia en el campo del Derecho administrativo norteamericano. Intentaremos explicarlo brevemente. El propio recurrente, en su escrito formalizando el certiorari, lo ha explicitado sin dejar resquicio alguno a la duda: “Este caso es un cauce adecuado para que el Tribunal reconsidere un asunto significativo y recurrente que afecta al corazón del Derecho administrativo: qué grado de deferencia han de otorgar los órganos judiciales a la interpretación que las agencias efectúen de preceptos ambiguos de su propia normativa.”

En el ordenamiento jurídico norteamericano no existe figurado un ejecutivo colegiado encargado de la ejecución de las leyes al modo que existe en los ordenamientos europeos. La Constitución estadounidense únicamente contempla en la rama ejecutiva al Presidente y al Vicepresidente, pero en modo alguno un ejecutivo colegiado, ya que precisamente uno de los debates más intensos de la Convención constitucional que tuvo lugar en Filadelfia entre el 24 de mayo y el 17 de septiembre de 1787 fue precisamente ese, la dicotomía ejecutivo colegiado/unipersonal. Por ello, los distintos órganos unipersonales, es decir, las Secretarías o Departamentos, no son creados de forma libérrima y discrecional por el Presidente, quien carece de atribución alguna al respecto. Es el Congreso quien mediante ley específica crea los departamentos, y es dicha norma quien diseña las atribuciones o competencias y el organigrama de la Secretaría. La potestad autoorganizatoria del presidente es, por tanto, nula, en cuanto no es que pueda alterar el diseño de la estructura interna de un departamento, sino que ni tan siquiera puede mutar su denominación. No quiere decir que el Presidente esté cruzado de manos, pero carece de atribuciones en la materia, pudiendo únicamente someter sus propuestas al Congreso, quien decidirá si las aprueba o no. Por ejemplo, en 1970 el presidente Richard Nixon remitió al legislativo un programa de reformas administrativas con una serie de medidas entre las cuales se encontraba la creación de una agencia independiente, la Environmental Protection Agency, encargada de la acción ejecutiva y administrativa relacionada con el medio ambiente.

Lo mismo ocurre a otros niveles en lo que se refiere a las distintas Agencias que pueblan el ámbito estadounidense. Éstas son creadas mediante una ley concreta (enabling statute) que le faculta para ejercer una serie de competencias tanto normativas como ejecutivas en el ámbito material que la ley regula, siendo las más importantes las de dictar resoluciones o actos administrativos (adjudication) y la de aprobar rules o normas de rango inferior a la ley y que vinculan a todos los ciudadanos (rulemaking), algo esto último que, con las debidas salvedades, podríamos equiparar con la potestad reglamentaria.

A la hora de desarrollar su labor, tanto en lo que respecta a las labores de ejecución, las Agencias administrativas cuentan con dos poderosos instrumentos de creación jurisprudencial:

Primero.- Deferencia judicial hacia la interpretación administrativa de preceptos legales dudosos (Chevron deference).

Este principio debe su nombre a la celebérrima sentencia Chevron USA v. Natural Resources Defense Council Inc, hecha pública el 24 de junio de 1984. Según esta sentencia, los órganos judiciales han de otorgar deferencia a la interpretación que las agencias administrativas efectúen de la normativa de rango legal que estén encargados de aplicar y ejecutar, deferencia justificada en el hecho que las agencias tienen personal cualificado y con un altísimo nivel de conocimiento en la materia concreta (algo a lo que la jurisprudencia se refiere como expertise), superior al que puedan tener los jueces.

Ahora bien, para que pueda operar la doctrina Chevron es preciso que se den dos circunstancias, por lo que los órganos jurisdiccionales han de verificar si se dan las mismas a través de un proceso que se ha calificado de two setps system. En primer lugar (step one), es preciso determinar si el texto legal interpretado es, efectivamente, ambiguo o de interpretación dudosa, pues si su tenor literal es claro o si del proceso de elaboración legislativa se explicita la auténtica voluntad del legislador, no cabe sino estar a dicho criterio, siendo en este caso inaplicable nivel de deferencia alguno. En segundo lugar (step two), debe analizarse si la interpretación que del texto legal efectúa la agencia es razonable, y si se da tal circunstancia, entonces la doctrina Chevron despliega toda su eficacia.

En resumen, la deferencia Chevron no implica otra cosa que otorgar un amplio margen de actuación a las agencias administrativas en la interpretación de las normas de rango legal que están encargados de aplicar cuando preceptos legales son de naturaleza dudosa. Si bien conviene indicar que esa doctrina general ha sido ulteriormente excepcionada en numerosas ocasiones, siendo los más relevantes los resueltos en las sentencias Christensen v. Harris County y en United States v. Mead Corp.

Conviene tener en cuenta dos circunstancias para que no se corra el riesgo de ensalzar el sistema garantista español frente al estadounidense. En primer lugar, los procedimientos administrativos en Norteamérica se asemejan mucho a las vistas de los procedimientos, existiendo incluso vistas (hearings) y donde las alegaciones de los ciudadanos son mucho más valoradas que en el ámbito español. Y, en segundo lugar, no existe en la mentalidad estadounidense ese principio general del derecho que inspira el procedimiento administrativo español (no escrito pero cuya vigencia está fuera de toda duda) que tan bien supo explicar Galdós en su novela Miau, a la hora de acercar al lector a la psicología de un funcionario del Ministerio de Hacienda: el “odio” al particular, y dado que es la Administración quien paga, siempre debe apoyarse a ésta, aunque no tenga razón, de ahí que los asuntos cuyo resultado pueda perjudicar a ésta no deben resolverse nunca, o de resolverse, siempre debe cometerse alguna irregularidad que justifique tener que repetir las actuaciones. La mentalidad puramente individualista existente en Norteamérica también hace imposible que la defensa de los entes públicos puedan refugiarse en ese comodín multiusos que es el “interés público”, concepto jurídico indeterminado que en la mayor parte de las ocasiones únicamente es un disfraz que encubre el interés particular de la Administración por los motivos más diversos, aunque el más frecuente es el de recaudar cuanto más mejor.

Segundo.- Deferencia judicial hacia la interpretación que una agencia efectúe de las normas infralegales que ella misma ha aprobado (Auer deference).

El 19 de febrero de 1997, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos hizo pública la sentencia Francis Bernard Auer et al v. David A Robbins, redactada por Antonin Scalia y que contó con el apoyo unánime de sus ocho colegas de estrado. La sentencia se enfrentaba la reclamación dineraria de dos agentes de policía de San Luis, que fue rechazada debido a la interpretación que el Secretario de Trabajo había efectuado de normativa que él mismo había aprobado al amparo de la Fair Labor Standards Act de 1938. Scalia rechazó que hubiera de efectuarse una interpretación distinta de la que efectuó el Secretario, en tanto en cuanto:

“Un principio que requiriese al Secretario a interpretar de forma restrictiva las normas que él mismo aprobó tendría poco sentido, dado que es libre para aprobar una normativa tan amplia como desee, sin otras limitaciones que las que le imponga la ley.”

Lo cual, traducido a nuestro ordenamiento, quiere decir que la interpretación que de una norma infralegal efectúe el órgano que la ha elaborado ha de tenerse por interpretación auténtica y estarse a ella, a salvo, lógicamente, de que tal interpretación sea irracional o que implique excederse de las competencias que le atribuya la ley.

En definitiva, que si ya en varios pronunciamientos jurisprudenciales anteriores el Tribunal Supremo ha puesto cerco a la deferencia Chevron, es posible que en esta ocasión se coloque bajo sitio a la deferencia Auers.

Habrá quien esté descorchando botellas de champán y también quienes se lleven las manos a la cabeza. No se trata de que el cerco termine en destrucción, como ocurrió en la guerra judeo-romana que finalizó con el incendio y desaparición del Templo de Jerusalén, pero tampoco de mantener una continua rebelión administrativa contra el principio de legalidad y contra los derechos de los ciudadanos. Y si hay algo que los órganos jurisdiccionales norteamericanos tienen muy presente en todos los ámbitos es el de respeto a las garantías (legales, administrativas y procesales) del individuo; algo que en nuestro país, desgraciadamente y pese a los lentos y continuos avances, dista aún mucho de haberse logrado.

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