PDR NETWORK v. CHARLTON & HARRIS: DEBATE SOBRE DERECHO ADMINISTRATIVO A LA LUZ DE PUBLICIDAD NO DESEADA.

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El pasado día 25 de marzo de 2019 se celebró en el Tribunal Supremo de los Estados Unidos la vista oral del caso PDR Network LLC v. Carlton & Harris Chiropractic Inc, un asunto que aun cuando en el fondo afronta la interpretación jurídica de uno de los principios claves del Derecho Administrativo estadounidense (si era aplicable o no en el caso cierto grado de deferencia judicial hacia la interpretación que de un texto legal efectuaba la agencia encargada de ejecutar la normativa), los hechos determinantes tenían un origen con el que cualquier persona está desgraciadamente familiarizada: la recepción de llamadas, faxes, correos o mails no deseados.

Como es habitual, intentaremos ofrecer una visión de los hechos para ulteriormente centrarnos en la cuestión jurídica que se plantea.

Primero.- Los antecedentes de hecho.

Las partes que entran en conflicto son, por un lado, la entidad mercantil Charlton & Harris Chiropractic, con domicilio social en el estado de Virginia Occidental y dedicada, como su propio nombre indica, al ejercicio de la quiropráctica. Por otra, PDR Network, entidad que “suministra productos y servicios relacionados con la salud”, entre los cuales se encuentra el Physicians´Desk Reference, un compendio ampliamente utilizado por los profesionales vinculados a la sanidad y a la salud y que contiene información relativa a los diversos fármacos.

Pues bien, el 17 de diciembre de 2013 Charlton & Harris recibe un fax de la entidad PDR (Phisicians´ Desk Reference) con el siguiente tenor literal: “Reserve ahora su ejemplar gratuito en ebook del Phisicians´ Desk Reference.” Para ello, se le invitaba a visitar la página web de PDR en la dirección facilitada en el propio envío.

Ahora bien, el destinatario no había solicitado recibir publicidad del emisor en concreto. La maquinaria judicial se pone, así, en marcha.

Segundo.- Cuestiones normativas y procedimentales.

2.1.- Normativa aplicable: la Telephone Consumer Protection Act.

Hemos de remontarnos al año 1991, cuando el Congreso de los Estados Unidos aprueba, y el presidente George H. W. Bush sanciona, la Telephone Consumer Protection Act, hoy en día recogida en el apartado 47 del United States Code. Dicha norma contenía una serie de restricciones y prohibiciones a las compañías telefónicas que hoy en día se contienen en el parágrafo 227 del apartado 47 del citado United States Code. Es destacable, por ejemplo, la previsión contenida en el parágrafo 227.b.1.B, dado el potencial que su aplicación tendría de existir una norma similar en nuestro ordenamiento: “será ilícito para cualquier persona dentro del territorio de los Estados Unidos, o para cualquier persona situada fuera de los Estados Unidos si el destinatario se encuentra dentro del territorio, efectuar una llamada telefónica a una línea privada utilizando una voz artificial o pregrabada para entregar un mensaje sin el expreso consentimiento del destinatario, salvo que se efectúe por motivos de emergencia, a los solos efectos de recaudar deudas debidas o garantizadas por los Estados Unidos, o se encuentre autorizada por la Comisión al amparo de la previsión del apartado 2.B.” No obstante, la previsión a tener en cuenta es el apartado C), según el cual está proscrito legalmente: “el uso de cualquier máquina de fax, ordenador y otro equipo para enviar a otro cualquier tipo de publicidad no deseada.” La infracción de dichos preceptos permite al receptor de la llamada o de la publicidad entablar una acción judicial que, según el parágrafo 227.b.3, puede comprender dos pretensiones que, además, son ejercitables simultáneamente: una petición de cese de las actividades indeseadas y una reclamación por daños, que la ley fija en 500 dólares para cada una de las infracciones (es decir, por cada llamada o recepción de publicidad no deseada). Piensen los amables lectores de este blog cuantas entidades mercantiles entrarían en serias dificultades económicas si se pudiese ejercitar una acción así en nuestro país, pudiendo solicitar el equivalente en euros por cada llamada no deseada.

2.2.- Historia procedimental del caso.

2.2.1.- El pleito en el juzgado de distrito: inadmisión de la demanda.

La entidad Charlton & Harris entabla una acción judicial frente a PDR en el juzgado del distrito sur de Virginia Occidental, argumentando que el fax recibido no había sido previamente solicitado por la empresa destinataria del mismo. La demandada, PDR, solicita la inadmisión con un argumento ciertamente peculiar: aceptaba como hecho incontrovertido la emisión del fax, su recepción por el destinatario, el contenido y la circunstancia de que el mismo no había sido previamente solicitado, pero alegaba que no se encontraba dentro del ámbito de aplicación de la Telephone Consumer Protection Act; y ello porque no contenía publicidad para la venta de un producto, sino información para la obtención gratuita del mismo.

Un giro inesperado que, sin embargo, encontró la oportuna respuesta del demandante: según la interpretación de la Federal Communications Commission (la agencia encargada de ejecutar la normativa sobre comunicaciones había emitido en 2006 un criterio interpretativo según el cual: “mensajes que promocionen bienes y servicios incluso a coste cero…se entenderán como publicidad no deseada a los efectos de la Telephone Consumer Protection Act.” Por tanto, el juzgado federal se encuentra vinculado por esa interpretación administrativa al amparo de la Hobbs Act.

La sentencia acoge las tesis del demandado e inadmite de plano la demanda, rechazando las tesis esgrimidas en lo referente a la Hobbs Act. Y ello porque el juez considera que dicha norma se limita a atribuir a los Tribunales de Apelación la competencia para: “ejecutar, anular, suspender o determinar la validez de los actos finales de la FCC”, ante lo cual si se tratase de cuestionar la validez del criterio interpretativo carecería de competencia para ello. No obstante, dado que ninguna de las partes ha cuestionado la validez del acto interpretativo, el mismo no vincula a los órganos judiciales cuando se trata de “interpretar un precepto legal claro.” Y para ello el juez lo que efectúa es una interpretación literal del verbo “promover” (promote), que consiste, según el Diccionario de Oxford, en: “publicitar o anunciar…para incrementar las ventas.” Dado que aquí no existe venta, porque el producto es gratuito, no cabe sino desestimar la acción.

A nuestro entender, el juez efectúa dos maniobras, una ciertamente extraña, y la segunda jurídicamente muy hábil. La primera, una auténtica “cabra dialéctica”, por cuanto la alusión a la falta de competencia era innecesaria, en tanto en cuanto ninguna de las partes había cuestionado la validez o solicitado la no aplicación del criterio interpretativo de la FCC. La segunda, muy hábil, porque calificar el precepto legal como “claro” tenía un objetivo muy transparente: evitar la doctrina Chevron de deferencia judicial hacia el ejecutivo, puesto que la misma únicamente cabe en preceptos legales de interpretación dudosa.

2.2.2.- El pleito en el Tribunal de Apelaciones: revocación de la sentencia.

No conforme con el resultado, Charlton & Harris impugna la resolución ante el Tribunal de Apelaciones del Cuarto Circuito. Éste hace pública su sentencia el 23 de febrero de 2018 (883 F.3d 459 [4th Cir. 2018)]

El Tribunal de Apelaciones plantea de forma muy clara y precisa la cuestión jurídica a debatir en el párrafo inicial del apartado segundo de la sentencia. Es difícil ser jurídicamente más directo, claro y preciso con un lenguaje tan sencillo y accesible para cualquiera. Júzguenlo ustedes mismos:

“La cuestión que se nos presenta es si un fax que ofrece un bien o servicio gratuito debe considerarse un anuncio a los efectos de la TCPA. Para resolverla, debemos responder a dos cuestiones: primera, ¿Debe un juzgado de distrito otorgar deferencia a la interpretación que la FCC efectúa de la TCPA? De ser así, ¿Cuál es el significado de “publicidad no deseada” según el criterio aprobado en 2006 por la FCC?”

El Tribunal afronta, pues, una cuestión típicamente administrativa: la aplicación o no de la doctrina Chevron al caso concreto.

En primer lugar, se critica la referencia efectuada a la Hobbs Act, por cuanto la misma apodera a los Tribunales de Apelación para conocer de las impugnaciones de actos finales de las Agencias relativas a cuestiones de interpretación legal. Ahora bien, si la parte demandada (PDR) pretendía cuestionar la validez del acto interpretativo de la FCC, lo hacía ante un órgano incompetente (el juzgado de distrito) y fuera de plazo (habían transcurrido diez años, y la acción para instar la nulidad de tales actos es de sesenta días, más o menos equivalente a nuestro plazo de dos meses en el orden contencioso-administrativo).

En segundo lugar, considera que nos encontramos claramente ante un supuesto de publicidad no deseada, por cuanto nos encontramos ante un acto interpretativo de la FCC que considera como tal la que ofrece información relativa a bienes o servicios gratuitos o a coste cero. La conclusión del Tribunal es igualmente clara:

“Resumiendo, este caso nos plantea determinar el significado de la palabra “anuncio”. Al hacerlo, no partimos de cero. En lugar de ello, debemos seguir los criterios que el Congreso ha establecido. La Hobbs act nos indica donde encontrar la respuesta: en el criterio interpretativo aprobado en 2006 por la FCC. Y dicho criterio nos dice lo que significa “anuncio”.

La Hobbs Act obliga al juzgado de distrito a seguir las interpretaciones que la FCC efectúa de la TCPA, y bajo el criterio interpretativo aprobado por aquella en 2006, un fax ofreciendo un bien de forma gratuita es un anuncio. PDR Network puede creer que dicho criterio es injusto o equivocado, pero el juzgado de distrito carece de atribuciones para considerar su sabiduría y eficacia.”

En consecuencia, revoca la sentencia y devuelve el asunto al juzgado para continuar con la tramitación.

Tercero.- El pleito ante el Tribunal Supremo.

PDR rehúsa dejar el asunto ahí e impugna la decisión ante el Tribunal Supremo. Algo lógico desde el punto de vista económico, en tanto en cuanto imagínese uno la cantidad de anuncios similares que habría remitido y el coste que le puede acarrear en dólares cada acción judicial de mantenerse la validez del pronunciamiento del Tribunal de Apelaciones del Cuarto Circuito.

El 13 de noviembre de 2018 el Tribunal Supremo de los Estados Unidos decide admitir el certiorari planteado por PDR, fijando como cuestión jurídica a resolver la siguiente:

“Si la Hobbs Act requiere en este caso que el Juzgado de Distrito acepte la interpretación legal que la Federal Communication Commission ha efectuado de la Telephone Consumer Protection Act.”

Debo confesar que me ha llamado la atención una circunstancia. En su escrito de solicitud de certiorari, el recurrente PDR planteó la cuestión de forma mucho más ambiciosa, en cuanto sometía para su consideración jurídica al Alto Tribunal las siguientes cuestiones:

“1. La Hobbs Act priva a los órganos judiciales de competencia para adentrarse en un análisis tradicional de Chevron y requiere de forma automática aplicar la deferencia hacia una orden de la agencia incluso aunque no se hubiese impugnado la validez de dicha orden?
2.- Deben los faxes que “promocionan bienes y servicios sin coste” tener un nexo comercial con el trabajo de una compañía para calificarse como “anuncio” al amparo de la TCPA, o una lectura directa de la orden de la FCC en 2006 crea por si misma la norma considerando a tales faxes como “anuncios”?”

Sin embargo, el Tribunal Supremo, a la hora de plantear la cuestión jurídica, no sólo haya reducido notablemente la planteada por el recurrente, sino que haya introducido la expresión: “en este caso”, lo cual implicaría reducir al mínimo los efectos de un eventual pronunciamiento, que, en principio, y de resolver estrictamente a la cuestión, limitaría su eficacia al caso concreto.

Veremos qué nos depara la sentencia.

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