DISECCIONANDO LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DEL REINO UNIDO ACERCA DE LA SUSPENSIÓN DEL PARLAMENTO.

SCUK

Ayer 24 de septiembre de 2019 el Tribunal Supremo del Reino Unido ha hecho pública su sentencia en la que resuelve varias apelaciones acumuladas, en concreto las de los asuntos Miller v. The Prime minister y The Advocate General of Scotland v. Joanna Cherry MP and others. Ambas comparten en cuanto al fondo el identificar como actividad concreta impugnada la decisión del premier británico de aconsejar a la Reina la suspensión del Parlamento. Se trata de una sentencia de veintiún páginas que se inicia ya con una perla que advierte lo extraordinario del caso:

“Surge en circunstancias que nunca antes se han producido y es bastante improbable que vuelvan a hacerlo. Es un caso único. Pero nuestro derecho se utiliza para superar tales retos y ofrecernos las herramientas legales que nos permitan alcanzar una solución.”

Como siempre intentamos hacer en esta bitácora, procedemos a deslindar la información de la opinión. Así, en primer lugar expondremos lo que dice la sentencia para, a continuación, ofrecer nuestra valoración de la misma.

Primero.- Contenido material de la sentencia.

La sentencia se extiende durante veintiún páginas, divididas en párrafos numerados que, a su vez, se agrupan en interrogantes a los cuales pretenden dar respuesta.

1.1.- La primera de las cuestiones que se plantea es, precisamente, qué ha de entenderse desde el punto de vista jurídico por “suspensión” (cuya denominación en la terminología jurídica británica es la de “prorogation”). En varios párrafos muy didácticos trata de deslindar tal figura de otras afines. Y es muy interesante la lectura, porque de los cinco párrafos que integran este bloque, podemos extraer varias enseñanzas:

1.1.1.- La suspensión del Parlamento no es de por sí ilícita, y es una prerrogativa del monarca. No obstante, el tercer párrafo de la sentencia evidencia el papel del derecho no escrito (las convenciones constitucionales) en el ordenamiento jurídico británico. Transcribimos a continuación el mismo:

“El Parlamento no decide cuándo ha de suspender sus sesiones. Esto es una potestad de prerrogativa ejercida por la Corona aconsejada por el Consejo Privado. En la práctica, como se indica en el Informe de la Biblioteca de la Cámara de los Comunes, “este proceso ha sido una formalidad en el RU durante más de un siglo; el Gobierno del momento aconseja a la Corona la suspensión y ésta se otorga” En teoría el monarca podría acudir al Parlamento y efectuar el anuncio de la suspensión en persona, pero el último monarca en hacerlo fue la Reina Victoria en 1854. Bajo la práctica actual, la proclamación se efectúa mediante Orden en Consejo unos días antes de la suspensión, especificando el lapso de tiempo durante el cual el Parlamento permanece en suspenso y cuando finaliza dicha suspensión.”

1.1.2.- También deja claro que la potestad que tradicionalmente ostentaba el Gabinete de disolver el Parlamento no rige en la actualidad. Según una ley aprobada el 15 de septiembre de 2011 (Act to make provision about the disolution of Parliament and the determination of polling days for parliamentary general elections, and for connected purposes, cuya denominación abreviada es Fixed-term Parliaments Act), se establece que el Parlamento tiene una duración fija de cinco años, quedando automáticamente disuelto ex lege 25 días antes del establecido para las elecciones. El mismo no puede ser disuelto de forma anticipada salvo en dos supuestos: el primero, que lo solicite el Primer Ministro y esa petición sea avalada por dos terceras partes del número legal de miembros de la Cámara de los Comunes; el segundo, que dicha Cámara retire la confianza al Gobierno (lo que conlleva automáticamente la dimisión de éste) y dentro de los catorce días siguientes a la retirada de la confianza parlamentaria no sea elegido otro gobierno que sustituya al cesado.

1.2.- Bajo el rótulo “camino hacia la suspensión”, la sentencia hace un recorrido por los antecedentes fácticos del caso. El punto de partida lo fija la sentencia en un hecho que “todo el mundo conoce”, cual es el referéndum acaecido el 23 de junio de 2016, y el punto de llegada es la decisión de Boris Johnson de aconsejar a la Reina Isabel II la suspensión de las sesiones del Parlamento. Por cierto, la sentencia recuerda que en lo que al resultado de la votación de la consulta se refiere:

“Técnicamente, el resultado no era legalmente vinculante. Pero el Gobierno se comprometió a cumplir el resultado y el mismo se consideró política y democráticamente vinculante. Gobiernos y Parlamento han actuado sobre tal premisa.”

A continuación, y en ocho párrafos, expone los avatares políticos acaecidos desde entonces hasta la elección del actual Primer Ministro. La sentencia describe las relaciones entre el Legislativo y Ejecutivo de la siguiente forma:

“Mr. [Boris] Johnson en numerosas ocasiones ha dejado claro que piensa que el Consejo Europeo únicamente aceptará modificaciones en el acuerdo de retirada si piensa que existe un riesgo genuino de que el Reino Unido abandonará la Unión Europea sin acuerdo. Nombró a Mr Michael Gove Ministro del Gabinete con la vista puesta en preparar una salida sin acuerdo. Con todo, estaba claro que una mayoría de la Cámara de los Comunes no apoyaría una retirada sin acuerdo.”

1.3.- A continuación, la sentencia pasa a abordar la “suspensión” propiamente dicha acordada el 28 de agosto de 2019 por una Orden de la Reina en Consejo. Aquí, curiosamente, los jueces deslindan los hechos que desconocen de los que conocen, porque, sorprendentemente, se consignan hechos que reconocen ignorar.

1.3.1.- La Sentencia enumera en primer lugar los hechos que ignora. “Desconocemos la conversación que tuvo lugar entre ellos [la Reina y el Primer Ministro] cuando éste le ofreció el consejo. Desconocemos qué conversación, si es que hubo alguna, tuvo lugar entre los miembros del Consejo Privado antes o después del encuentro. Desconocemos lo que se trasladó a la Reina y no podemos extraer conclusión alguna de ello.”

1.3.2.- La sentencia sí que manifiesta ser conocedora del contenido material de tres documentos internos del ejecutivo que llevaron al Primer Ministro a ofrecer ese consejo a la reina, así como a las actas de la reunión del Gabinete que tuvo lugar tras la reunión entre la monarca y el premier británico.

1.4.- A continuación, ofrece un resumen de los avatares procesales de los dos procedimientos acumulados.

1.5.- En la undécima página, se plantea ya la primera de las cuestiones jurídicas en los siguientes términos: “La cuestión de si es lícito el consejo suministrado por el Primer Ministro a la Reina, es enjuiciable en un tribunal?” Nos encontramos ya ante una cuestión vital que es el centro o núcleo de la controversia.

1.5.1.- La resolución judicial comienza indicando varias cuestiones clave:

1.5.1.1.- “La potestad de acordar la suspensión del Parlamento es un poder de prerrogativa; es decir, un poder reconocido por el common law y ejercitado por la Corona, en esta instancia por la soberana en persona, actuando bajo consejo, de acuerdo con la moderna práctica constitucional. No se sugiere en estas apelaciones que Su Majestad tuviera otra opción distinta que, obligada por las convenciones constitucionales, seguir dicho consejo. En tales circunstancias, no expresamos nuestro parecer en la materia. La situación, sin embargo, sitúa en el Primer Ministro la responsabilidad constitucional, como la única persona con poder para hacerlo…”

En otras palabras: la facultad de suspender el Parlamento está reconocida por el common law inglés y, por tanto, no es necesariamente ilícita. Desde el punto de vista formal, la ejerce la Corona, pero merced a las convenciones constitucionales en la práctica es una opción que reside en el Primer Ministro que es, por tanto, el responsable último de la misma.

1.5.1.2.-Aunque los tribunales no pueden decidir cuestiones políticas, el hecho que una disputa legal afecte la conducta de políticos, o surja a consecuencia de una controversia política, jamás ello ha sido razón suficiente para que los tribunales rehusasen considerarla.”

El Tribunal efectúa una distinción entre acto “político” y acto ordinario con trasfondo político o que afecte a políticos. La cuestión no es baladí, en tanto en cuanto el primero es ajeno al poder judicial, mientras que el segundo lo es. No es lo mismo un acto “político” que no es susceptible de control judicial (por ejemplo, la decisión de un Primer Ministro de elegir a cualquiera de los miembros de su gabinete es claramente una cuestión de orden político que no puede ser enjuiciada) que un acto que tenga su origen o que afecte a un político (por ejemplo, la decisión del gobierno de celebrar un contrato con una determinada entidad).

1.5.1.3.-La responsabilidad del Primer Ministro ante el Parlamento no justifica por sí misma la conclusión que los tribunales no carezcan de un papel que desempeñar.”

En otras palabras, una cuestión es la responsabilidad política que el jefe del gabinete o cualquiera de sus miembros pueda tener ante el parlamento y otra muy distinta que sus decisiones no puedan ser enjuiciadas ante los tribunales por ser las mismas ilícitas. La sentencia separa o deslinda aquí dos tipos de responsabilidad (política y jurídica) que aun cuando puedan coexistir, tienen vida independiente.

1.5.2.- La sentencia pasa a continuación a abordar el núcleo del asunto, efectuando una distinción entre la existencia misma del poder de prerrogativa y su alcance. Dilucidar la existencia misma de ese poder es algo claramente sometido a los tribunales de justicia, mientras que el alcance de la misma puede plantear conflictos, dado que no siempre es enjuiciable. Ahora bien, en el presente caso no se cuestionaba la existencia de la prerrogativa de suspensión parlamentaria (que, insistimos, las propias partes recurrentes aceptaban) sino el uso torticero que se había hecho de la misma. Es más, que es lícita la facultad de suspender el Parlamento durante cortos periodos de tiempo lo deja bien claro el Tribunal en el siguiente párrafo:

“el Parlamento no se encuentra permanentemente reunido, y sin ninguna duda es lícito suspender el parlamento a pesar de que, mientras tal suspensión persista, el mismo no puede aprobar leyes. En la práctica moderna, el Parlamento ha sido suspendido normalmente durante cortos periodos de tiempo.”

1.5.3.- No me resisto a transcribir el siguiente párrafo que sintetiza de forma magistral el sistema político británico, su constitución, y el rol que en el sistema tienen los tribunales de justicia:

“Aun cuando el Reino Unido no posee un documento único denominado “Constitución”, sin embargo posee una Constitución, establecida a lo largo del curso de nuestra historia por el common law, leyes, convenciones y práctica. Puesto que no ha sido codificada, se ha desarrollado de forma pragmática, y permanece lo suficientemente flexible como para ser capaz de un mayor desarrollo. Sin embargo, incluye numerosos principios jurídicos, que pueden hacerse efectivos por los tribunales en la misma forma que otros principios legales. Al llevarlos a efecto, los tribunales tienen la responsabilidad de sostener los valores y principios de nuestra constitución y hacerlos efectivos. Es su particular responsabilidad determinar los límites legales de los poderes otorgados a cada poder del estado, y decidir si cualquier ejercicio de los mismos ha transgredido esos límites. Los tribunales no pueden evadirse de tal responsabilidad sobre la base de que la cuestión planteada es política en el tono o el contexto”

Y a continuación recuerda que los principios constitucionales no se ciñen a las leyes escritas, sino que algunos emanan del common law.

1.5.6.- Uno de los principios básicos del sistema británico es el de soberanía del Parlamento, que “puede ser socavado como principio fundamental de nuestra constitución si el ejecutivo pudiese, a través del uso de la prerrogativa, evitar a placer que el Parlamento ejerza la autoridad legislativa.”

1.5.7.- Si la facultad de suspender el parlamento es lícita siempre y cuando respete ciertos límites, la cuestión es preguntarse cuáles son éstos. Y la sentencia manifiesta que:

“A los propósitos del presente caso, por tanto, el límite relevante acerca de la facultad de suspender el parlamento puede expresarse de la siguiente forma: que una decisión de suspender el Parlamento (o aconsejar al monarca hacerlo) sería ilícita si la misma tiene como objetivo frustrar o evitar, sin justificación razonable, la facultad del Parlamento de llevar a cabo sus funciones constitucionales como legislativo y como cuerpo responsable de supervisar al ejecutivo. En tal caso, el tribunal intervendrá si el objetivo es suficientemente serio como para justificar una medida excepcional”

Llamo la atención sobre dos cuestiones. La primera, el inicio del párrafo de la sentencia (“a los propósitos del presente caso”), que para cualquier jurista mínimamente familiarizado con el mundo anglosajón recuerda al célebre aserto de otra polémica sentencia, Bush v. Gore, donde el Tribunal Supremo de los Estados Unidos afirmó: “nuestra consideración se limita al presente asunto”. La segunda, que el criterio u objetivo básico ad casum es precisamente la finalidad, el objetivo o el resultado pretendido con la suspensión.

Pero la sentencia no sólo ciñe sus circunstancias al caso concreto en dicho párrafo, sino en este otro:

“Una interrupción en el proceso de un gobierno responsable puede no importar en determinadas circunstancias. Pero las actuales, como se ha explicado, son excepcionales. Un cambio fundamental va a tener lugar en la Constitución del Reino Unido el 31 de octubre de 2019. Si esto va a ser bueno o no, no corresponde a este ni a otro tribunal juzgarlo. El pueblo lo ha decidido. Pero que el Parlamento, y en particular la Cámara de los Comunes como representantes democráticamente elegidos por el pueblo, tiene el derecho de tener voz en cómo ha de efectuarse dicho cambio es incuestionable. Y la Cámara de los comunes ha demostrado por las mociones aprobadas contra el abandono sin acuerdo, que no apoya al primer ministro en un asunto tan crítico para su Gobierno en este momento y que es especialmente importante que esté listo para afrontar la Cámara de los Comunes.”

 

Segundo.- Comentario o valoración de la sentencia.

 

He de manifestar que la sentencia está muy bien escrita, perfectamente estructurada y maravillosamente argumentada. No obstante, si bien la estructura o pilar básico de la sentencia lo comparto, no así el razonamiento último, donde creo que los jueces se han introducido claramente en asuntos de naturaleza política. Paso a razonar mi postura:

2.1.- En primer lugar, recordar que el Reino Unido no existe constitución escrita y, por ende, tampoco existe (afortunadamente para la existencia de dicho país) un Tribunal Constitucional similar al español. De haberlo tenido, es probable que la nación inglesa hubiese entrado en crisis hace lustros. Su máximo órgano judicial es el Tribunal Supremo del Reino Unido, órgano, por cierto, creado por la Constitutional Reform Act del año 2005 precisamente para incorporar las exigencias de la Unión Europea, dado que hasta entonces la máxima instancia judicial era la Cámara de los Lores. El principio de división de poderes (no tan rígido en Gran Bretaña como en otros países) imponía separarlo formalmente.

Lo anterior implica que actos que en nuestro país enjuiciaría el Tribunal Constitucional, en este caso los enjuicia el Tribuna Supremo.

2.2.- En segundo lugar, no se cuestiona en este caso la existencia de una prerrogativa concreta de suspender el Parlamento, sino el uso que se ha hecho de ella. Por utilizar un ejemplo patrio, no se trata de cuestionar la posibilidad del ejecutivo de dictar un Real Decreto-Ley, sino el uso que ha hecho de esa norma prevista para situaciones excepcionales.

2.3.- En mi particular opinión, la sentencia se apega demasiado a las circunstancias del caso concreto convirtiéndola expresamente en el Bush v. Gore inglés. Cuando la propia sentencia reconoce y manifiesta expresamente que “en otras circunstancias” la suspensión no hubiera tenido importancia pero en las actuales condiciones sí, está dispersando la semilla de la confusión y entrometiéndose en cuestiones de naturaleza claramente política.

Pero es que, además, se da otra circunstancia. Creo que la sentencia incurre en un claro error: pensar que si el Parlamento desautoriza al Primer Ministro no existirá un “brexit” sin acuerdo. En definitiva, que se ha creído la propaganda parlamentaria según la cual la Cámara de los Comunes puede evitar una salida a las bravas. No es así. El Reino Unido ya debiera haber abandonado la Unión Europea, y si no lo ha hecho fue debido a que ésta otorgó (a mi entender, de forma absolutamente irresponsable) dos prórrogas, argumentando que lo hacía en aras a que el Parlamento aprobase el acuerdo al que llegó Theresa May, acuerdo que, según las instituciones europeas, es el único posible. Ahora bien, esta circunstancia, este hecho concreto (la circunstancia que el acuerdo negociado por Theresa May es el único posible) curiosamente la sentencia comentada no lo recoge, y es vital.

La Cámara de los Comunes ha rechazado hasta tres veces el acuerdo negociado por May, y no hay evidencia o prueba alguna de que vaya a reconsiderar su decisión antes del 31 de octubre, fecha límite. Llegada esa fecha, la concesión de una nueva prórroga no depende del Reino Unido, sino de la Unión Europea, que incurriría en una irresponsabilidad temeraria si la otorgase siendo consciente que no existe ninguna posibilidad de que los Comunes aprueben finalmente el mismo.

Pueden los comunes hablar durante horas, días, semanas o meses. Los parlamentarios pueden incluso emular al personaje encarnado por James Stewart en Mr. Smith goes to town y hablar hasta quedarse literalmente sin fuerza y sin voz, pero nada hace pensar que se vuelva atrás.

No puede, con un mínimo de seriedad, argumentarse que se priva al órgano legislativo de manifestar su opinión sobre el brexit. Si de algo ha pecado la Cámara de los Comunes, es de logorrea.

En definitiva, y en mi humilde criterio, la sentencia en cuestión ha pecado de exceso, y debiera haber avalado la decisión de suspender el Parlamento, dado que, como la misma sentencia evidencia, se trata de una facultad de prerrogativa que no es incompatible con la constitución inglesa.

Todo lo anterior, por supuesto, salvo criterio mejor fundado en Derecho.

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