MODELOS DE ESTRUCTURACIÓN GUBERNAMENTAL: ESPAÑA v. ESTADOS UNIDOS.

Hoy se ha publicado oficialmente el Real Decreto 2/2020 de 12 de enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales. Se trata de una norma de siete páginas cuyo artículo primero estructura la Administración General del Estado en veintidós departamentos ministeriales, que identifica para, en los siguientes artículos, enunciar sus competencias y las Secretarías de Estado que lo integran.

Curiosamente hace un par de meses la Revista de Derecho de la Universidad de Yale publicó un interesantísimo estudio titulado Congressional Power over Office creation (Facultades del Congreso en relación a la creación de puestos), que analiza el modo de estructuración departamental en los Estados Unidos y las atribuciones de los poderes legislativo y ejecutivo en ese proceso.

Puede ser interesante estudiar, por vía de contraste, el sistema de estructuración gubernamental en los ordenamientos español y norteamericano.

Primero.- Modelo español de estructuración ministerial.

1.1.- Marco normativo.

En España, el artículo 97 establece las funciones del Gobierno, y el 98 indica que: “el Gobierno se compone del Presidente, los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establece la ley.” Es decir, que regula dos órganos de carácter necesario (Presidente y Ministros) y dos potestativos (los Vicepresidentes “en su caso” y otros miembros que pueda “establecer la ley”).

La Constitución fija en su artículo 99 el modo de elección del Presidente del Gobierno a través de la obtención de la confianza del Congreso de los Diputados. El candidato que haya obtenido la confianza de dicha Cámara, será nombrado por el Rey. Por el contrario, los ministros son “nombrados y separados por el Rey a propuesta del Presidente.”

Las previsiones constitucionales han sido objeto de desarrollo legislativo a través de la Ley 50/1997 de 27 de noviembre, del Gobierno. Uno de los principios que, según la exposición de motivos, inspiran la regulación legal es el de “dirección presidencial” y, en consecuencia, el artículo 2.2.j le atribuye la facultad de “crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías de Estado. Asimismo, le corresponde la aprobación de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno.”

Por su parte, al Consejo de Ministros como órgano colegiado le corresponde “crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales.” Lo cual efectuará a propuesta del titular del departamento, pues el artículo 61.d) de la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público atribuye a los ministros la competencia para “determinar y, en su caso, proponer la organización interna de su Ministerio, de acuerdo con las competencias que le atribuye esta ley.”

En otras palabras, el procedimiento de estructuración gubernamental pasa por tres fases:

1.- Nombramiento del Presidente del Gobierno. Para ello se sigue un procedimiento tasado, puesto que agotadoramente lo regula el artículo 99 de la Constitución del cual no cabe apartarse.

2.- Estructuración interna del Gobierno en departamentos ministeriales. La efectúa el Presidente del Gobierno, órgano encargado de determinar a través del Real Decreto del Presidente la estructura orgánica gubernamental al amparo de lo dispuesto en el artículo 2.2.j de la Ley 50/1997, que le otorga una discrecionalidad absoluta.

3.- Estructuración interna de los departamentos ministeriales. En este caso, nos encontramos ante una competencia dividida: por un lado, la propuesta de estructuración interna corresponde al propio departamento interesado, pero la aprobación final corresponde al Gobierno mediante Real Decreto acordado en Consejo de Ministros.

1.2.- Práctica política.

Cada alteración en la Presidencia del Gobierno suele ir inevitablemente seguido de una remodelación de la estructura ministerial. De este modo, no sólo cambia la persona que ostenta la presidencia del órgano que tiene constitucionalmente atribuido el poder ejecutivo y al resto de integrantes de éste, sino que mutan igualmente las nomenclaturas de los departamentos ministeriales en los que se estructura el Gobierno, órgano que, cual el águila bicéfala que adornaba el escudo de los Austrias, por un lado tiene naturaleza constitucional (cabeza del poder ejecutivo) y, por otro, administrativa (órgano en el que culmina la Administración del Estado). Así, cada inquilino de la Moncloa procede a acomodar la estructura gubernamental a sus preferencias o, como en la última mutación, a las necesidades derivadas de los imponderables acuerdos parlamentarios para obtener la confianza.

Así, por ejemplo, el Real Decreto 415/2016 de 13 de noviembre, estructura el gobierno en trece departamentos ministeriales, el Real Decreto 255/2018 de 6 de julio en diecisiete, y el ya citado Real Decreto 2/2020 de 12 de enero en veintidós. Pero salvo casos aislados (Justicia, Defensa, Interior y Fomento) en el resto de casos se producen alteraciones en la nomenclatura. En algunos es muy sutil como, por ejemplo, el caso del departamento de Asuntos Exteriores y Cooperación al que en 2018 se le añade “Unión Europea”; en otros, más visible, como el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, que en 2018 pasa a ser de Educación y Formación Profesional, denominación que mantiene en 2020. Y en otros es brutal, como el Ministerio de Fomento, que mantenido en 2018 pasa a ser suprimido en 2020 para ser sustituido por el de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

Todo un alegre baile de sustantivos y calificativos que dan un toque exótico y variopinto a cada proceso de elección presidencial y que en la práctica se traduce en una falta de estabilidad en la estructuración del Gobierno, sujeto a los caprichos y voluntad de su presidente

Segundo.- Modelo norteamericano de estructuración ministerial.

2.1.- Marco constitucional.

En el caso de los Estados Unidos, no existe la dualidad entre Jefe de Estado y de Gobierno, dualidad no sólo inherente a las monarquías constitucionales y parlamentarias, sino a las repúblicas de esta última naturaleza. Sin embargo, la Constitución de 1787 tan sólo contempla dos órganos ejecutivos: el Presidente y el Vicepresidente, cuyo procedimiento de elección contempla en la Sección Primera del Artículo Segundo, si bien con la modificación constitucional operada a través de la duodécima enmienda, aprobada en 1804 para evitar que se repitiese la situación acaecida en las elecciones presidenciales de 1800, cuando Thomas Jefferson y Aaron Burr, que concurrían en una misma lista electoral, empataron a voto compromisario.

La elección del presidente es bien sencilla. Cada estado elige un determinado número de compromisarios (los mismos que la suma de miembros que ese estado envía a la Cámara de Representantes y al Senado) quienes el día que al efecto se establezca por ley federal, se reunirán en la capital de dicho estado y emitirán su voto, que certificarán y enviarán a la capital de los Estados Unidos. Inicialmente, la persona que obtuviera el mayor número de votos era elegido presidente, y quien le siguiese en la lista, vicepresidente. Después de 1804, los votos para el presidente y el vicepresidente se emiten en listas separadas. Esos votos se remiten al Senado, y se efectuará el recuento ante el Presidente nato de dicha cámara, que no es otro que el Vicepresidente de los Estados Unidos, cuyo único rol destacado es el de presidir la Cámara Alta, pero sin facultad de emitir su voto salvo en caso de empate, aunque esa prerrogativa no rige en el caso de recuento de votos.

En caso de que ningún candidato obtenga la mayoría de voto compromisario (hoy en día, 269 votos) la elección recaería de forma automática en la Cámara de Representantes, pero con la particularidad de que en este caso la votación no sería por cabeza, sino por estado, es decir, que todos los representantes de un mismo estado emitirían un único voto; si no existe acuerdo entre las personas de una misma representación estatal, el voto se reflejaría como “dividido” y no computaría.

Ahora bien, ¿Qué ocurre en el caso de la estructuración departamental? Pues bien, en este caso el Presidente no ostenta competencia alguna en cuanto a la estructuración de los departamentos en que se divide el ejecutivo. En este sentido, como establece el artículo que citábamos al inicio de la presente entrada:

“Examinado atentamente, el texto de la Constitución establece un sutil balance institucional entre la facultad del Congreso para establecer cargos y la facultad del Presidente para nombrar (y controlar) esos cargos. Antes de que el Presidente pueda seleccionar y nombrar a alguien que le asista en la ejecución de las leyes, el o ella debe apoyarse en una ley general que le autorice para ello. Dicho de otra forma, para que alguien ostente el cargo éste ha de ser “establecido por la ley”

Esa división es la existente entre la facultad de “crear” un órgano y la de “proveer” su cobertura. En efecto, si uno examina la Sección Segunda del Artículo Segundo veremos que atribuye al Presidente la facultad de:

“proponer y, con el aviso y consentimiento del Senado, nombrar embajadores, otros ministros públicos y cónsules, jueces del Tribunal Supremo, y todos los cargos de los Estados Unidos que sean creados por ley, para cuyo nombramiento no se prevea otra cosa; pero el Congreso puede por ley atribuir el nombramiento de esos cargos inferiores, si lo estima oportuno, tan sólo al Presidente, a los tribunales o a los titulares de los departamentos.”

En otras palabras, que la organización de la estructura departamental no está en manos del Presidente, sino del Congreso de los Estados Unidos. Aquél no puede efectuar modificación alguna por vía directa, sino tan sólo efectuar una propuesta al Congreso, quedando en manos de éste aceptarla o no. Es decir, que el Presidente de los Estados Unidos ha de trabajar en el seno de una estructura departamental en cuya organización no interviene. Puede, sí, proponer y nombrar a las personas que han de cubrir esos puestos, pero hasta para eso ha de contar con el voto favorable del Senado. Salvo que la ley de creación del departamento autorice al Presidente a nombrar a los “cargos inferiores”, categoría en la que por definición no puede entrar el titular del departamento o secretaría.

Por tanto, en este caso estamos, ante el español, ante una triple fase, que descansa en varios preceptos constitucionales distintos:

1.- Elección Presidencial. Aquí no existe “nombramiento”, sino “elección”, y no la efectúa el Congreso de los Estados Unidos, ni tan siquiera, jurídicamente hablando el “pueblo” de los Estados Unidos (como muy erróneamente se cree), sino los compromisarios elegidos. Compromisarios para cuya elección el texto constitucional otorga una amplia discrecionalidad a los estados. Hoy en día es cierto que son elegidos directamente por el pueblo, pero en los inicios del sistema constitucional lo normal era que fuesen elegidos por los legislativos de los Estados.

Por tanto, los compromisarios eligen al Presidente y al Vicepresidente.

2.- Estructuración departamental. En este caso, el Presidente no interviene para nada en ella, sino que es competencia exclusiva del Congreso de los Estados Unidos, único órgano constitucionalmente atribuido para ello.

3.- Nombramiento de los cargos. En este caso, sí que estamos ante una competencia atribuida al presidente, si bien para ello ha de contar con el visto bueno del Senado, salvo que, para el caso de órganos inferiores, la ley de creación atribuya dicha facultad al presidente.

2.2.- Práctica política.

La peculiar idiosincrasia constitucional anteriormente expuesta, descansa fundamentalmente en razones históricas. La facultad de crear órganos ejecutivos descansaba, en Gran Bretaña, en el monarca, del cual pasó al Primer Ministro; los padres fundadores quisieron garantizar la división de poderes estableciendo esa dualidad creación/nombramiento que deposita en órganos distintos.

Precisamente por ello, a diferencia del caso español, si por algo se caracteriza el sistema estadounidense es por la estabilidad. No quiere decir que no existan modificaciones y supresiones, pero son las mínimas.

Actualmente existen quince Departamentos Ejecutivos en los Estados Unidos. El más antiguo es el Departamento de Estado, que se creó el 27 de julio de 1789; lo cierto es que esta Secretaría tenía ya cierta antigüedad, pues se creó en enero de 1781 con la denominación de Secretaría de Asuntos Exteriores, y mantuvo su denominación en la ley de creación de 27 de julio antes citada, si bien en septiembre de ese año mutó la nomenclatura por la actual, que aún conserva. También data de 1789 el Departamento del Tesoro. En 1849 se crea el Departamento de Interior, en 1862 el de Agricultura y en 1870 el de Justicia, con una curiosísima circunstancia: el Attorney General (cargo cuya antigüedad se remonta a la Judiciary Act de 24 de septiembre de 1789) para a ser un miembro del ejecutivo, y sus funciones de representación y defensa de los Estados Unidos ante el Tribunal Supremo pasan a ser desempeñadas por el Solicitor General. El último departamento ejecutivo que se crea es el de Seguridad Interior, que data del año 2002.

En estos años tan sólo se han producido las siguientes modificaciones: el Departamento de Guerra, creado en agosto de 1789, se desdobló en 1947 en dos secretarías, las de Ejército y Marina, que a su vez en 1949 se fusionaron, junto con la veterana Secretaría de Marina (creada en 1798) en el Departamento de Defensa.

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