LA QUIEBRA DEL PRINCIPIO DE PERSONALIDAD JURÍDICA ÚNICA DE LAS ADMINISTRACIONES.

Una de las principales características del sistema norteamericano es la inexistencia de la consagración, con carácter general, de un sistema de personalidad jurídica única de los entes públicos. Por ello es frecuente observar en los pleitos que figuren como partes no sólo un órgano concreto, sino incluso el titular del órgano. Así, por ejemplo, el caso Trump v. Hawaii (reciente pronunciamiento sobre medidas contra la inmigración) donde el recurrente es la persona concreta que en el momento de entablarse la acción ostentaba el cargo de Presidente de los Estados Unidos; Obergefell v. Hodges (el célebre landmark case en el que se ligó el derecho de personas del mismo sexo a contraer matrimonio con el texto constitucional) donde el recurrido era Richard Hodges, el director del Departamento de Salud de Ohio; el no menos célebre, clásico y ya veterano Brown v. Board of Education of Topeka (caso que puso fin desde el punto de vista jurídico a la segregación racial) donde el recurrido era la junta de educación de una ciudad; o el controvertido Roe v. Wade (controvertido asunto que declaró inconstitucional la tipificación como delito del aborto), donde la parte recurrida era nada menos que un fiscal de distrito. Es cierto que puede tener la condición de parte procesal un ente más o menos amplio (los Estados Unidos, un estado, una agencia ejecutiva o independiente), pero la inexistencia del principio de personalidad jurídica única permite que la legitimación procesal, tanto activa como pasiva, pueda ostentarla no ya un órgano, sino incuso la persona física que lo ocupa en esos momentos.

En España, si bien desde el punto de vista normativo goza de un sistema diametralmente opuesto al de los Estados Unidos, sin embargo, debido a la curiosa práctica de los órganos judiciales (en este caso concreto, todos, sin una sola excepción) nos encontramos ante un sistema que podríamos calificar de “mixto” o “intermedio”. Veámoslo.

Primero.- Bases normativas: principio de personalidad jurídica única.

1.1.- Normativa sobre régimen jurídico de la Administración.

Desde el punto de vista normativo, cuando menos desde los años cincuenta del siglo XX nos encontramos ante la consagración a nivel legal del principio de personalidad jurídica única de la Administración.

En efecto, el Decreto de 26 de julio de 1957, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, abre su título primero (cuya rúbrica era “de la personalidad jurídica y órganos de la Administración del Estado) con el primer artículo, según el cual: “La Administración del Estado, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.” Dicho principio pasa al artículo 3.4 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, sin más alteraciones que referir el principio a todas las Administraciones (no sólo a la estatal) y suprimir la referencia a la organización jerarquizada, por lo que dicho principio pasa a estar enunciado de la siguiente forma: “Cada una de las Administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.” Precepto este último que pasa literalmente al artículo homónimo de la vigente Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Ello implica que quienes gozan de personalidad jurídica, es decir, quienes son centro de imputación, con las Administraciones, no los órganos que la integran. Lo cual nos lleva a preguntarnos cuáles son esas Administraciones a quienes se atribuye personalidad jurídica única. Pues son las enunciadas en el artículo 2.1 y 2.2.a de la citada Ley 40/2015: la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración local y los organismos y entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de las Administraciones públicas.

1.2.- Normativa de carácter procesal.

Si acudimos a la legislación procesal, nos encontramos con idéntica situación.

El artículo 1 de la Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, estipulaba que conocería de las “pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración pública sujetos al Derecho Administrativo”, especificando en el apartado segundo de dicho precepto que se entendería “a estos efectos” (es decir, a los procesales) por Administración pública: “a) La Administración del Estado en sus diversos grados; b) Las Entidades que integran la Administración local; y c) Las Corporaciones e instituciones públicas sometidas a la tutela del Estado o de alguna entidad local

El artículo 1.2 de la vigente Ley 29/1998 de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sigue casi literalmente el esquema anterior sin más que adecuarlo a las previsiones constitucionales, incorporando la realidad autonómica y sustituyendo la expresión “sometidas a tutela” por la mucho más pudorosa “dependientes o vinculadas”.

Segundo.- Quiebra del principio de personalidad jurídica única en los órganos judiciales españoles.

Cuando un órgano jurisdiccional contencioso-administrativo conoce de un pleito en que es parte un ente local o un organismo al que la ley otorga personalidad jurídica propia, no hay problema. Así, por ejemplo, se consigna en los documentos judiciales que es parte el “Ayuntamiento de Oviedo”, la “Agencia Estatal de Administración Tributaria” o el “Consejo de Transparencia y Buen Gobierno”. Pero cuando se trata de actos administrativos estatales o autonómicos, el principio de personalidad jurídica se volatiliza y da paso a una especie de sistema estadounidense tamizado por el barniz del casticismo. Y en este punto, todos los órganos judiciales, absolutamente todos sin excepción, desde el Tribunal Supremo del Reino de España hasta el último de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, caen en el mismo error.

Invito a cualquier jurista patrio a que eche un vistazo no sólo al encabezamiento, sino a la redacción de las sentencias donde se impugnen actos administrativos estatales o autonómicos. Se encontrará con que no se tiene como parte a la “Administración del Estado”, sino al “Ministerio de Defensa”, e incluso el “Director General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa”. Y cuando se impugna una resolución emanada de un órgano autonómico, se tiene como parte demandada al “Consejería de Hacienda” o “Consejería de Salud”. Y no es que sea un capricho, sino que en la parte superior izquierda de los Decretos de admisión a trámite, Diligencias de Ordenación, Autos y Sentencias, a la palabra “demandado” (o “contra” según los casos) suele ineludiblemente seguir la identificación del órgano concreto, no de la Administración en que se integra. Lo cual supone reconocer judicialmente al órgano administrativo una personalidad jurídica de la que legalmente carece.

Se me podrá oponer que ello se debe más que nada a la forma de articular las demandas que tienen quienes actúan ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Es comprensible. Mas puedo refutar ese aserto sacando a colación el peculiar estilo que posee un letrado a quien el redactor de las presentes líneas conoce bien. Absolutamente siempre, tanto en los escritos de interposición como en las demandas, indica que dirige el recurso frente a una administración concreta, para a continuación identificar la resolución impugnada. Así, por ejemplo, formaliza una demanda precisando que lo hace “frente la Administración del Estado contra la Resolución de fecha XX dictada por el Ministerio de Hacienda y Función Pública” Sin embargo, paradójicamente, al ser admitido a trámite el recurso aparece como parte demandada el Ministerio de Hacienda y Función Pública, y no la Administración del Estado.

Lo lógico y normal, dicho sea animus iocandi, es que si los órganos judiciales españoles desean seguir los pasos de sus homólogos estadounidenses, permitieran que figurase como parte la persona concreta que ostenta el cargo. Imagínense lo divertido que sería ver como parte demandada a Fernando Grande-Marlaska Gómez (en vez de que figure el Ministerio del Interior) o Enrique López López (en lugar de la Consejería de Justicia, Interior y Víctimas de la Comunidad de Madrid). Y digamos ya si se pudiese, como ocurre en los Estados Unidos demandar a la fiscalía (posibilidad muy limitada, pero no ciertamente inédita) o, mejor dicho, a los fiscales, pues aunque dichos empleados gozan en el sistema norteamericano de lo que se denomina “inmunidad” por el ejercicio del cargo, la misma puede ceder y, de hecho, en ocasiones cede, por lo que es posible ver a un miembro de la fiscalía como parte demandada (recuérdese el caso Al-Kidd v. Ashcroft). Situación que, en nuestro país sería ciencia ficción, y no precisamente por ser algo innecesario.

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