¿HA DE PRORROGARSE EL ESTADO DE ALARMA SÓLO POR QUINCE DÍAS, O CABE UN PLAZO SUPERIOR?

Durante una conversación telefónica mantenida esta mañana con uno de mis grandes amigos, más que amigo casi diría pariente (parafraseando a don Celestino Santos del Malvar, el célebre y bonachón clérigo protagonista de dos episodios galdosianos), se planteó un supuesto que dista mucho de ser una mera hipótesis abstracta, sino que lamentablemente tiene visos de convertirse una realidad muy cercana. Ambos considerábamos pacífico e incuestionado que el estado de alarma podría ser objeto de prórroga, siempre y cuando el Gobierno obtuviese la precisa autorización del Congreso de los Diputados. Ahora bien, la discrepancia se planteó a la hora de determinar durante cuánto tiempo se extendería esa prórroga, si durante otro lapso temporal idéntico al de la declaración inicial (es decir, otros quince días naturales) o, por el contrario, era posible una opción distinta y extender la situación durante más tiempo. Surgieron igualmente dudas en cuanto a la posible suspensión del ejercicio de los derechos fundamentales en el estado de alarma.

Como suele recordarse en esta bitácora, son seis los instrumentos que todo sistema jurídico pone a disposición del jurista a la hora de interpretar una norma de cualquier rango: texto, historia, tradición, precedentes, propósitos y consecuencias. Nuestro ordenamiento lo positiviza, además, en el artículo 3.1 del Código Civil, cuando establece que: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas.” Tiremos, pues, del hilo y veamos qué puede concluirse.

Primero.- Texto: sentido propio de las palabras.

Si acudimos a una interpretación textual, forzosamente hemos de partir del tenor literal del artículo 116.2 de la Constitución, según el cual: “El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración.” El artículo 6.2 de la Ley Orgánica 4/1981 de 1 de junio, de declaración de los estados de alarma, excepción y sitio, tampoco nos sirve de ayuda, por cuanto establece que: “Sólo se podrá prorrogar con autorización expresa del Congreso de los Diputados, que en este caso podrá establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga.”

El problema es que los preceptos no nos dicen nada. El sustantivo “prórroga” implica simplemente la “continuación de algo por un tiempo determinado”. Y es perfectamente posible que un acto o negocio jurídico establezca que, llegado el tiempo de vigencia, las prórrogas se efectúen mediante periodos de tiempo distintos del establecido para el negocio principal del que emanan.

En este caso, si nos limitamos exclusivamente al texto, podemos observar que, al regular el estado de excepción, el artículo 116.3 establece que el mismo no puede exceder de treinta días, “prorrogables por otro igual”. Es decir, que en este supuesto concreto sí que se ha querido vincular o limitar el plazo máximo de la prórroga. Puede no quedar suficientemente claro si ese “igual” se refiere al plazo establecido en la declaración del estado de excepción (en el caso que sea inferior a treinta días) o a los treinta, pero lo que es indubitado es que la duración de la prórroga se vincula a un plazo concreto, algo que no efectúa en el caso de los estados de alarma y sitio.

Lo anterior puede llevar a inducir que si el constituyente hubiera querido establecer una limitación o fijación concreta de esa prórroga para el estado de alarma, lo habría hecho expresamente como sí lo hizo en el caso de excepción.

Por lo tanto, la interpretación textual y concordada del texto constitucional apunta a que la prórroga podría ser por un tiempo superior a treinta días.

Segundo.- Historia y tradición: antecedentes históricos y legislativos.

Ante lo ambiguo del texto, acudamos al procedimiento de elaboración del texto constitucional a fin de verificar si el mismo puede arrojar algo de luz para inclinarnos hacia una u otra opción.

En este sentido, el Anteproyecto de Constitución se refería a los estados de alarma, excepción y “guerra” (en lugar de sitio) en su artículo 94. En el caso del estado de alarma se preveía que el mismo podría declararse por un plazo máximo de quince días, pero no se establecía la posibilidad de prórroga.

Una enmienda de Antonio Carro indicaba que: “no hay razón para distinguir cualitativamente el estado de alarma del de excepción”. Gonzalo Fernández de la Mora propuso eliminar el estado de alarma dado que, agudamente, observó que al mismo no se vinculaba la restricción de derechos fundamentales y por tanto proponía que el estado de excepción fuese declarado por el Gobierno “por un plazo máximo de quince días dando cuenta inmediata al Congreso de los Diputados, quien podrá prorrogarlo a propuesta exclusiva del Gobierno”. La enmienda 424 del Grupo Parlamentario Socialista mantiene el estado de alarma e introduce la posibilidad de prórroga, pero sin establecer plazo o indicación alguna, limitándose a señalar que sin la autorización del Congreso: “no podrá ser prorrogado dicho plazo”. Por su parte, la enmienda número 692 del Grupo Parlamentario Comunista proponía una nueva redacción del artículo 94 donde no se contemplaba el estado de alarma, sino únicamente los de excepción y sitio. El informe de la ponencia acepta incorporar la enmienda del Grupo Parlamentario Socialista incluyendo en el artículo 94 (que pasa a ser el 108 y que llegaría al actual artículo 116) la posibilidad de prorrogar el plazo, pero sin establecer tope, límite o concreción de la prórroga.

La historia constituyente tampoco nos ofrece, en este sentido, orientación interpretativa alguna.

Tercero.- Precedentes.

En este caso, sólo existe un único precedente que nos puede servir de ayuda. El Real Decreto 1673/2010 de 4 de diciembre, por el que se declara el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo (publicado en el Boletín Oficial del Estado del mismo día 4 de diciembre) fija una duración de 15 días naturales, es decir, que al entrar en vigor “en el mismo instante” de su publicación oficial, el mismo expiraría el 19 de diciembre. Ahora bien, solicitada la autorización de prórroga al Congreso de los Diputados y autorizada por éste, el Real Decreto 1717/2010 de 17 de diciembre (publicado oficialmente en el Boletín del día 18) prorroga el estado de alarma casi durante un mes, pues lo extiende hasta el 15 de enero de 2011, desbordando, pues, con creces, el plazo de quince días, al que prácticamente duplicó.

La Sentencia 83/2016 de 28 de abril del Pleno del Tribunal Constitucional resuelve el recurso de amparo presentado contra el Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que inadmitía a trámite el recurso contencioso-administrativo frente a los Reales Decretos de declaración del estado de alarma y sus prórrogas. Hemos de llegar a la vigésima página de la sentencia (tan plúmbea, farragosa y reiterativa como las que suele excretar dicho órgano) para que se refiera a la prórroga de la declaración del estado de alarma, pero sin abordar el núcleo de la cuestión, es decir, si la duración de la prórroga ha de limitarse a quince días o puede sobrepasar los mismos.

No obstante, en este caso sí que la práctica existente nos sirve como brújula para orientarnos en la buena dirección. Ante la impugnación de la prórroga de un estado de alarma por un periodo superior a quince días, el máximo intérprete de la Constitución lo da por bueno, lo cual implica que o nos encontramos ante un despiste del Tribunal Constitucional o es que dicha posibilidad está constitucionalmente permitida. Aunque sin descartar ni mucho menos la primera opción (teniendo en cuenta la naturaleza y el devenir histórico de dicho nefando intérprete) creemos que razones de seguridad jurídica impelen a aceptar la segunda, con las debidas cautelas.

Cuarto.- Propósitos y consecuencias: espíritu y finalidad.

4.1.- Propósito

El artículo 116 contiene una serie de supuestos en los que, precisamente para garantizar el mantenimiento del orden constitucional, se hace preciso imponer una serie bien de restricciones a los derechos fundamentales o bien, simple y llanamente, suspenderlos. La sentencia constitucional anteriormente citada establece, al respecto, que:

“el art. 4 de la Ley Orgánica 4/1981 identifica las situaciones de emergencia o, en sus propios términos, las «alteraciones graves de la normalidad» que pueden dar lugar a su declaración, referidas, en síntesis, a emergencias naturales o tecnológicas, a crisis sanitarias, a situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad y/o a la paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garanticen los servicios mínimos (arts. 28.2 y 37.2 CE) y además concurra, respecto a este último supuesto, alguna de las otras situaciones definidas en el precepto.”

En el caso del estado de alarma, dado que la declaración del mismo se vincula a presupuestos fácticos que en la mayoría de los supuestos escapan a la voluntad humana (caso de terremotos, inundaciones, crisis sanitarias) es lógico que la duración de las mismas pueda obedecer a una situación que o bien tenga una dilación superior a los treinta días o que se extienda en el tiempo durante un plazo que no pueda determinarse.

Por tanto, dado que el propósito del estado de alarma es precisamente solventar la situación creada por un acontecimiento imprevisible cuyos efectos pueden proyectarse sobre el sistema, nada impide que la duración del estado de alarma pueda extenderse durante un plazo más dilatado.

4.2.- Consecuencias.

La declaración del estado de alarma no implica en modo alguno la suspensión de los derechos fundamentales (algo que el texto constitucional únicamente permite en supuestos de estado de excepción y de sitio), sino la restricción en el ejercicio de los mismos. Así lo estableció la sentencia constitucional citada en la presente entrada:

“A diferencia de los estados de excepción y de sitio, la declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental (art. 55.1 CE contrario sensu), aunque sí la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio. En este sentido, se prevé, entre otras, como medidas que pueden ser adoptadas, la limitación de la circulación o permanencia de personas o vehículos en lugares determinados o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos; la práctica de requisas temporales de todo tipo de bienes y la imposición de prestaciones personales obligatorias la intervención y la ocupación transitoria de industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier clase, con excepción de domicilios privados; la limitación o el racionamiento del uso de servicios o del consumo de artículos de primera necesidad; la adopción de las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción afectados por una paralización de los servicios esenciales para la comunidad cuando no se garanticen los servicios mínimos; y, en fin, la intervención de empresas o servicios, así como la movilización de su personal, con el fin de asegurar su funcionamiento, siéndole aplicable al personal movilizado la normativa vigente sobre movilización.”

Lógicamente, estamos ante una medida que conlleva la restricción en el ejercicio de los derechos fundamentales. Por ello, en este caso ha de efectuarse una interpretación restrictiva, aunque adecuada a los fines perseguidos. Ello no implica que haya de reducirse necesariamente la declaración a un lapso temporal mínimo, sino que la duración del estado de alarma, excepción o sitio ha de ser la mínima necesaria para hacer frente a la situación y, en todo caso, las medidas restrictivas de derechos individuales han de ser igualmente las imprescindibles para lograr poner fin a la situación que origina la propia declaración.

A la vista de lo anteriormente expuesto, parece claro que el estado de alarma, siempre que continúen los hechos que provocaron su declaración, puede ser prorrogado mediante autorización del Congreso, sin que dicha prórroga quede limitada a quince días, sino que puede ser por un plazo superior, eso sí, siempre que sea determinado, puesto que no cabe en el calificado como “derecho de excepción” una declaración sine die.

Por cierto, ya que estos días de confinamiento domiciliario lo permiten, aconsejo a los lectores del blog que, si es posible, se hagan con la magnífica película On the beach (aquí penosamente traducida como La hora final), a la que pertenece la fotografía que ilustra la presente entrada. Se trata una magnífico aunque en extremo pesimista film dirigido en 1959 por Stanley Kramer y protagonizado por Gregory Peck, Ava Gardner, Fred Aistaire (en un papel muy alejado de su rol habitual de bailarín en comedias musicales) y Anthony Perkins. Cuando la vean, comprenderán la razón. Aquí les dejo el tráiler para ver si el mismo les abre el apetito cinematográfico:

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