IMPEACHMENT Y VIGESIMOQUINTA ENMIENDA: ACLARACIONES SOBRE EL CASO DONALD TRUMP.

Varios amigos y compañeros me han preguntado últimamente acerca de las posibilidades de que salga adelante el segundo impeachment que actualmente sigue el Congreso de los Estados Unidos frente al expresidente Donald Trump. Y a todos les respondo lo mismo: desde el punto de vista jurídico-constitucional, carece de la más mínima base, si bien analizado desde la óptica política, uno nada puede decir, vista la degradación que durante la última década ha experimentado dicha ciencia. Con la siguiente entrada pretendo dar unas pinceladas sobre el punto de vista jurídico acerca de las dos ideas surgidas desde los lamentables hechos acaecidos el pasado día seis de enero. Las dos, curiosamente, surgidas de Nancy Pelosy, una persona cuando menos tan estrafalaria como Donald Trump, si bien los medios de comunicación, tan degradados como la clase política, jalean las payasadas de aquélla con el mismo entusiasmo que someten a rechifla pública las de éste.

Son dos los instrumentos jurídicos que la Presidenta de la Cámara de Representantes esgrimió para apartar a Donald Trump: la vigésimoquinta enmienda y el impeachment. Los dos carecen del más mínimo sentido, ya se interpreten los mismos desde una óptica textual o finalista. Veámoslo.

Primero.- División de poderes y legitimidad propia de cada uno.

Conviene exponer brevemente unas pinceladas sobre el sistema político-constitucional estadounidense.

En el argot constitucional norteamericano, los poderes legislativo y ejecutivo se conocen como “poderes políticos” (polítical branches) y ello porque cada uno tiene una legitimidad propia. La Cámara de Representantes es elegida cada dos años por el conjunto del pueblo americano, y, por tanto, es la que representa directamente a toda la ciudadanía de la Unión. El Senado posee también una legitimación directa propia, dado los dos senadores de cada estado son elegidos directamente por el pueblo de dicho estado; esto no siempre fue así, dado que inicialmente esa legitimación senatorial era indirecta (pues los miembros de la Cámara alta eran elegidos por las legislaturas de los estados, no por el pueblo directamente). El Presidente de los Estados Unidos goza también de legitimidad popular, pues si bien no es elegido de forma directa, es nombrado por unos compromisarios elegidos directamente por el pueblo, siendo tales compromisarios los que eligen al Jefe del Ejecutivo. Por tanto, cada uno de los dos poderes tiene su propia fuente de legitimidad.

Ello implica que no existe en el sistema americano la relación legislativo-ejecutivo que existe en los sistemas parlamentarios europeos. La Cámara de Representantes no elige al Presidente, ni éste responde políticamente ante aquélla; de igual forma, el Presidente carece del poder de disolver el legislativo. Cada una de las elecciones está predeterminada en el texto constitucional, de tal forma que la Cámara de Representantes se renueva totalmente cada dos años, los comicios presidenciales tienen lugar cada cuatro, y el Senado cada seis (si bien esta última cámara renueva un tercio de sus miembros cada dos años).

El hecho que no exista dicha relación de confianza o “trust” entre los poderes legislativo y ejecutivo no implica que el Presidente no pueda ser destituido de su cargo. Ahora bien, ello tan sólo puede tener lugar siempre y cuando se den unas causas tasadas y siguiendo un procedimiento que el propio texto constitucional prevé.

Segundo.- Impeachment: procedimiento limitado exclusivamente a la destitución.

1.1.- Preceptos aplicables.

Si acudimos a los preceptos constitucionales, comprobaremos que el Artículo II (el destinado a regular el poder ejecutivo, establece en su Sección Cuarta lo siguiente: “El Presidente, el Vicepresidente y todos los cargos públicos de los Estados Unidos, serán removidos del cargo a través de un impeachment, en el caso que hayan cometido traición, soborno u otros delitos graves.”

El Artículo I Sección Segunda párrafo quinto dispone que: “La Cámara de Representantes elegirá su Presidente y otros cargos; y ostenta exclusivamente la facultad de impeachment”. Dicho precepto se complementa con los apartados sexto y séptimo del Artículo I Sección Tercera, según los cuales: “El Senado posee en exclusiva la facultad de enjuiciar todos los impeachments. Cuando se reúna a tal propósito, deberá tomar juramento o promesa. Cuando se enjuicie al Presidente de los Estados Unidos, presidirá el Chief Justice. Ninguna persona podrá ser condenada sin el voto favorable de dos terceras partes de los miembros presentes. Las resoluciones en casos de impeachment no se extenderán más allá de la remoción del cargo, y la imposibilidad de ostentar y disfrutar cualquier honor, cargo o beneficio bajo los Estados Unidos; pero la persona condenada estará, no obstante, sujeta al procesamiento, juicio, sentencia y pena de acuerdo con la ley.”

1.2.- Interpretación de tales preceptos

Es evidente, claro y manifiesto que el proceso de impeachment se configura constitucionalmente como un mecanismo para destituir a cualquier persona de un cargo federal. Intentaremos explicarlo al desgranar la naturaleza y los requisitos del impeachment:

A.- Ostentar un cargo público federal. Es evidente, dado que nos encontramos ante un proceso cuyo objetivo único es tan sólo la destitución del cargo, que la persona a quien se somete a tal procedimiento ostente un cargo federal. El precepto constitucional es claro al respecto: “Las resoluciones en casos de impeachment no se extenderán más allá de la remoción del cargo…”

No se está, por tanto, ante un juicio de carácter penal, dado que, además, la propia Constitución declara expresamente compatibles el impeachment con un posterior enjuiciamiento penal por los mismos hechos (“la persona condenada estará, no obstante, sujeta al procesamiento, juicio, sentencia y pena de acuerdo con la ley”). Existe, además de la interpretación literal, una interpretación histórica que avala la circunstancia que el impeachment es un proceso limitado exclusivamente a la destitución. Si uno se sumerge en los debates constituyentes, podrá comprobar que en el noveno párrafo del Plan Virginia (la iniciativa redactada por James Madison y que sirvió de base a los debates cuyo resultado final fue la Constitución hoy vigente), entre las competencias atribuidas al poder judicial “nacional” (vocablo este último con el que Madison se refería a las instituciones que hoy en día calificamos de “federales”) se encontraba el “impeachment de cargos nacionales”. A lo largo de los debates se trasladó dicha facultad de los tribunales al legislativo, por entender que no se estaba ante un enjuiciamiento de tipo penal, sino ante un procedimiento de carácter político limitado exclusivamente a la destitución del cargo público. 

Tampoco puede sostenerse que puede mantenerse, con el único objetivo de impedir el regreso a un puesto federal, de una persona sometida a impeachment que ya no ostente cargo alguno. Y ello porque la inhabilitación para el desempeño de todo cargo público federal es una consecuencia aneja a la destitución, no el objetivo último del mismo. Que se utilice la conjunción copulativa “y” (en el original, “and”) en lugar de la disyuntiva “o” es bien clara en este sentido.

B.- Para iniciar el proceso de destitución no basta con alegar cualquier incumplimiento normativo, sino que tan sólo cabe en supuestos en que el cargo público federal haya incurrido en: “traición, soborno u otros delitos graves.” En este caso no es necesaria la concurrencia de los tres, pues el artículo en cuestión utiliza, en este caso, la conjunción disyuntiva “o”. Por lo tanto basta con que se de cualquiera de los tres supuestos.

En lo relativo al delito de traición, es sumamente difícil, por no decir imposible, ampararse en el mismo. Y ello porque el tipo penal del citado delito viene recogido en la propia constitución, en concreto en el Artículo III Sección Tercera de la Constitución, según el cual: “La traición contra los Estados Unidos, consistirá exclusivamente en hacer la guerra a los mismos, o en adherirse a sus enemigos otorgándoles ayuda y asistencia. Ninguna persona será condenada por traición salvo que exista testimonio de dos testigos sobre el citado acto manifiesto, o por confesión en tribunal público.” 

C- En el caso del procedimiento de destitución al Presidente, el encargado de presidir el enjuiciamiento en el Senado a lo largo de la causa no será la persona que habitualmente ostenta tal cometido (el Vicepresidente de los Estados Unidos, presidente nato del Senado) sino el Chief Justice. El motivo es claro. La explicación ofrecida en su momento fue clara y absolutamente razonable: el Vicepresidente de los Estados Unidos, como persona que sustituiría al Presidente en caso de destitución, puede ostentar un interés directo en la causa, de ahí que se optase por situar en este punto a un tercero imparcial, el Chief Justice que, como cargo de naturaleza judicial, estaría por encima de disputas partidistas.

1.3.- Aplicación al caso de Donald Trump. 

Todo lo anteriormente expuesto conlleva la imposibilidad jurídica de aplicar el impeachment a Donald Trump, porque el objetivo único y último del procedimiento (remoción del cargo) deviene en imposible ex constitutione, dado que no existe el presupuesto base para incoar dicho procedimiento, cual es que ostente un cargo público federal del que destituirle. No cabe, por tanto, un procedimiento de impeachment limitado a dilucidar si Trump promovió o no los incidentes del día 6 de enero, y ello porque, al no ostentar cargo público, tal investigación y enjuiciamiento correspondería ya ante los órganos de la jurisdicción ordinaria a través de un procedimiento penal ordinario.

Estamos, por tanto, ante un uso torticero y abusivo del procedimiento de impeachment, quizá porque sus promotores tienen consciencia plena que un procedimiento penal sobre la base de tales acusaciones no tendría el más mínimo recorrido y además porque, de ser así, gran parte de los líderes demócratas podrían, a su vez, ser considerados responsables de incitar a la violencia callejera y a los actos vandálicos que tuvieron lugar durante el año 2020, y que no se limitaron a unas horas, sino a varios días y en ocasiones a semanas.  

Tercero.- La vigésimoquinta enmienda y su inaplicación al presente caso.

3.1.- Marco constitucional e histórico.

El Artículo II Sección Primera de la Constitución, establece: “En caso de que se cese al Presidente en el cargo, o se produzca su fallecimiento, dimisión o incapacidad para cumplir las funciones y deberes del citado cargo, las mismas recaerán en el Vicepresidente, y el Congreso por Ley establecerá para el caso de cese, muerte o incapacidad tanto del Presidente como del Vicepresidente, qué cargo actuará como Presidente, y el mismo actuará como tal hasta que desaparezca la causa o sea elegido un nuevo Presidente.”

Si se analiza detenidamente el precepto, podrá comprobarse que el mismo no estipula que el Vicepresidente accederá de forma automática a la Presidencia en el caso de que se produzcan los hechos determinantes, sino que “las funciones” del Presidente recaerán en el Vicepresidente. Es decir, utilizando términos modernos, estaríamos ante un claro supuesto de suplencia, no ante un acceso a un nuevo cargo. Cualquier lector que tenga la curiosidad de leer el artículo 13.1 de la vigente Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, comprobará que el mismo establece que: “los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad…” Por tanto, según la redacción original de la Constitución de 1787, podía interpretarse que el citado Artículo II Sección Primera contemplaba un claro ejemplo de suplencia temporal.

La práctica histórica se encargó de demostrar que ello no fue así. El 4 de abril de 1841, el vicepresidente John Tyler pasó a ocupar la presidencia tras el fallecimiento de William Henry Harrison (quien tan sólo ostentó el puesto durante un mes, al fallecer debido a una pulmonía que cogió tras someterse a las inclemencias del tiempo el 4 de marzo de ese año debido a su larguísimo discurso en su toma de posesión). El 9 de julio de 1850 el vicepresidente Millard Fillmore accedió a la presidencia tras el fallecimiento del presidente Zachary Taylor. El 15 de abril de 1865, Andrew Johnson se convirtió en decimoséptimo presidente tras el asesinato de Abraham Lincoln. El 19 de septiembre de 1881 el vicepresidente Chester A. Arthur se convirtió en nuevo presidente tras el asesinato de James A. Garfield. El 14 de septiembre de 1901, Theodore Roosevelt saltó de la vicepresidencia a la presidencia cuando William McKinley fue asesinado. La muerte el 2 de agosto de 1923 del presidente Warren G. Harding elevó al cargo al hasta entonces Vicepresidente Calvin Coolidge. El 12 de abril de 1945 el vicepresidente Harry S. Truman se convirtió en nuevo Presidente tras el fallecimiento de Franklin D. Roosevelt. Todos conocen el caso del vicepresidente Lyndon B. Johnson, jurando el cargo de Presidente de los Estados Unidos el 22 de noviembre de 1963 en el avión presidencial tras el asesinato de Kennedy. Y la última ocasión en que un vicepresidente sucede al presidente tuvo lugar el 9 de agosto de 1974, donde Gerald Ford sucedió en el cargo a Richard Nixon tras la dimisión de éste.

Por tanto, aun cuando la ambigüedad de la Constitución apuntaba más bien a una suplencia, la práctica histórica convirtió de facto la muerte o asesinato del presidente en causa de elevación del vicepresidente a la vicepresidencia. Con el objetivo de clarificar a nivel constitucional tal circunstancia, se aprobó en 1965 la vigesimoquinta enmienda.

3.2.- Texto de la enmienda.

El texto de la vigesimoquinta enmienda tiene cuatro párrafos, los tres primeros muy breves y el cuarto algo más extenso. Veámoslo:

“1. En caso de destitución del Presidente o de su fallecimiento o dimisión, el Vicepresidente se convertirá en Presidente.

2.- En caso que se produzca vacante en la Vicepresidencia, el Presidente propondrá un candidato a Vicepresidente, quien tomará posesión del cargo una vez haya sido confirmado por el voto mayoritario de ambas Cámaras.

3.- Cuando el Presidente transmita al Presidente pro tempore del Senado y al Presidente de la Cámara de representantes manifestación escrita de que incurre en incapacidad para el ejercicio de las facultades y deberes de su cargo, y hasta manifestación escrita en contrario, sus poderes y facultades serán ejercidas por el Vicepresidente en condición de Presidente en funciones.

4.- Cuando el Vicepresidente y una mayoría de cada uno de los principales cargos del departamento ejecutivo o de los otros cuerpos que el congreso por ley establezca, transmitan al Presidente pro tempore del Senado y al Presidente de la Cámara de Representantes su manifestación escrita de que el Presidente está incapacitado para el ejercicio de su cargo, el Vicepresidente asumirá inmediatamente los poderes y facultades como Presidente en funciones….”

3.2.- Inaplicación al caso de Donald Trump.

Está bien claro que de los cuatro supuestos, el único al que podía estar haciéndose referencia el día 7 de enero de 2021 era al último de ellos. Pero en estos casos no se está ante una destitución propiamente dicha, sino ante una suplencia, es decir, ante una medida temporal.

Ahora bien, el precepto en cuestión exige la concurrencia de dos presupuestos, uno material y otro formal:

A.- Material, cual es que el Presidente ha de verse incapacitado para el ejercicio de sus funciones. Aun cuando la enmienda se redactó con una calculada ambigüedad para cubrir un amplio espectro de posibilidades, es evidente que la misma está contemplada para supuestos como enfermedades que requieran cierto tratamiento durante el cual el Presidente no pueda ejercer con plenitud sus funciones. 

La gran pantalla nos ofrece un ejemplo concreto de para qué asuntos está previsto este precepto. Quien haya visto la película Air Force One, verá que el presidente interpretado por Harrison Ford se ve secuestrado junto con su familia y varios miembros del gabinete cuando regresaba de un viaje a Rusia. Cuando los secuestradores plantean varias reivindicaciones para liberarlo, uno de los miembros del gabinete, el interpretado por el actor Dean Stockwell, plantea la posibilidad de la Vicepresidenta acceda automáticamente al cargo. Ésta decide consultar al fiscal general, quien dice que el presidente no está cesado, sino inhabilitado para ejercer sus funciones, por lo que puede ser suplido en aplicación de la vigésimoquinta enmienda. 

B.- Formal, cual es que la solicitud ha de formularla por escrito el Vicepresidente y la mayoría de los cargos del ejecutivo. Es decir, no basta tan sólo la iniciativa del Vicepresidente, sino que la misma ha de venir sustentada por una mayoría del gabinete, sin el cual la misma estaría abocada al fracaso.

Ahora bien, insisto no estamos ante un caso de destitución presidencial, sino de suplencia temporal.

Lo anterior demuestra que en nuestro país los comentaristas de los diversos medios (no hablemos ya de los corresponsales que, parafraseando al gran Quevedo, “pretenden dar miedo, y dan risa”) no se es ya que no se encuentren familiarizados lo más mínimo con las instituciones de la nación sobre la cual se informan, sino que ni tan siquiera acreditan haber visto películas tan conocidas por el gran público que les hubieran ilustrado a la perfección. Ciertamente, demandar que un presentador o un corresponsal español en los Estados Unidos se encuentra mínimamente esté familiarizado no ya con los antecedentes históricos, sino con el texto constitucional estadounidense, es solicitar un imposible. Lo mismo que haya visionado films más o menos clásicos como Tempestad sobre Washington, El mejor hombre, El candidato o Una más perfecta Unión, que les darían una visión muy cercana al sistema político y constitucional estadounidense. Pero cuando menos, era de esperar que le suenen films tan conocidos como Air Force One, o series tan populares como El ala oeste de la Casa Blanca o Sucesor designado, cuyo simple visionado impediría a algunas personas hacer una y otra vez el ridículo más espantoso cada vez que asoman su rostro a la pequeña pantalla para ofrecer, teóricamente, una visión objetiva sobre el mundo norteamericano.