FCC v. PROMETHEUS RADIO PROJECT: CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA SOBRE LA BASE DE LA CLÁUSULA DE ACTUACIÓN «ARBITRARIA E INJUSTIFICADA»

El pasado 1 de abril de 2021 el Tribunal Supremo de los Estados Unidos hacía pública la sentencia Federal Communications Commission v. Prometheus Radio Project donde, a cuenta de la derogación de una normativa reglamentaria, el máximo órgano judicial de la federación recuerda su doctrina sobre el alcance del control judicial de la actividad administrativa, en este caso de la potestad reglamentaria. Y además, lo hace en una resolución judicial redactada por Brett Kavanaugh que logró alcanzar la unanimidad, puesto que tan sólo hubo un voto particular concurrente de Clarence Thomas.

Ha de recordarse en el ámbito del control judicial de la actividad administrativa viene recogido la Ley de Procedimiento Administrativo (Administrative Procedure Act) codificada en el Código de los Estados Unidos (United States Code o USC). En concreto, la norma básica a tener en cuenta es el 5 USC 706, precepto que contempla a su vez dos posibilidades de revisión judicial, la que tiene por objeto una inactividad administrativa (es decir, se ejercita una pretensión de condena) y la que contempla una pretensión anulatoria, que a su vez recoge varios criterios en los que cabe la anulación, siendo los básicos a tener en cuenta los identificados con las letras a) a d) del apartado segundo. Dicho precepto establece lo siguiente:

“A los efectos necesarios para resolver el asunto que se le somete, el tribunal revisor decidirá todas las cuestiones jurídicas relevantes, interpretará las previsiones constitucionales y legales, y determinará el significado o aplicabilidad de los términos de una actividad de la agencia. El Tribunal revisor:

1.- Condenará a la agencia a realizar una actividad ilícitamente omitida o deliberadamente retrasada

2.- Considerará ilícita y anulará la actividad de la agencia, hechos y conclusiones de la misma que se demuestren:

A.- Arbitrarios, injustificados, con abuso de discrecionalidad o de cualquier otra forma no adecuada a derecho.

B.- Contrarios a un derecho constitucional, poder, privilegio o inmunidad.

C.- Dictados con abuso de competencias, autoridad, o limitaciones o carentes de base legal.

D.- Dictados con omisión del procedimiento legalmente establecido.”

Ha de tenerse en cuenta que tales criterios se aplican tanto a supuestos donde una agencia dicta actos administrativos (adjudication) como a casos donde el objeto de impugnación es una norma reglamentaria (rulemaking).

Pues bien, sobre esa base, el Tribunal Supremo hubo de enfrentarse a un supuesto muy curioso, dado que el objeto de la pretensión era que se dejase sin efecto precisamente la derogación de tres normas reglamentarias.

El punto de partida del caso se encuentra en la Ley de Comunicaciones de 1934, que empoderó a la Comisión Federal de Comunicaciones para aprobar, en materia de radiodifusión, las disposiciones generales necesarias que el interés público demandase. Entre las materias objeto de regulación, se encontraban las relativas a las limitaciones de propiedad en los medios, con el objetivo de garantizar la pluralidad. Para evitar, no obstante, una petrificación debido a la inercia o inactividad administrativa, en 1996 se aprobó la Ley de Telecomunicaciones, que obligaba a la Comisión a revisar cada cuatro años las disposiciones generales adoptadas sobre dicha materia.

Pues bien, las tres disposiciones generales cuya derogación se impugnaba se habían dictado en los años setenta. La primera de ellas (adoptada en 1975) prohibía que una misma entidad poseyese una radio o emisora televisiva y un periódico diario en el mismo mercado. La segunda (que databa de 1970) limitaba el número de estacione combinadas de radio y televisión que una misma entidad podía ostentar en un mercado único. Y la tercera, la más antigua (había sido aprobada en 1964) restringía el número de estaciones de televisión local que una entidad podía tener en un mercado único. Como puede observarse, y es un hecho sobre el que incidió el Tribunal Supremo, la Comisión “aprobó dichas normas en los inicios de la televisión por cable y en la era anterior a internet, cuando los medios eran más limitados. En los años noventa, sin embargo, el mercado para las noticias y el entretenimiento ha cambiado dramáticamente.” A consecuencia de los cambios en el mercado radiotelevisivo, la Comisión entendió que las tres normas aprobadas entre 1964 y 1975 habían quedado superadas por la realidad y procedió a derogarlas. El razonamiento utilizado fue que “permitiendo aunar eficazmente estaciones de radio, televisión y prensa escrita beneficiaría a los consumidores”. La decisión administrativa de derogar las tres normas reglamentarias fue impugnada por varios grupos y entidades sobre la base de que la misma era “arbitraria e injustificada”, es decir, al amparo de la cláusula 2.a del 5 USC 706, la jurídicamente denominada “arbitrary and capricious clause

El Tribunal Supremo rectifica el criterio del Tribunal de Apelaciones del Tercer Circuito (que había dado la razón a los demandantes y, en consecuencia, anulado la decisión administrativa) y se inclina por avalar la actuación administrativa, resumiendo en un párrafo decisivo, y con abundante apoyo jurisprudencial, cómo ha de interpretarse la revisión judicial de la actividad administrativa cuando se invoca dicha cláusula específica:

“El criterio de “arbitrario e injustificado” contenido en la Ley de Procedimiento Administrativo requiere que la acción de la agencia sea razonable y esté razonablemente explicado. La revisión judicial bajo dicho criterio es deferente, y un tribunal no puede sustituir el criterio político de la agencia por el suyo propio. Un tribunal simplemente garantiza que la agencia ha actuado dentro de una zona de razonabilidad y, particularmente, ha considerado razonablemente las cuestiones de relevancia y ha explicado razonablemente la decisión”

Y a la hora de aplicar la doctrina general al caso concreto, los nueve magistrados coinciden que, a la hora de derogar los tres reglamentos:

“…el análisis de la FCC fue razonable y se encontraba razonablemente explicado a los propósitos del criterio deferencial de la Ley de Procedimiento Administrativo referente a la actuación “arbitrara e injustificada”. La FCC consideró las pruebas aportadas sobre competencia, localismo, pluralidad y propiedad de minorías y de mujeres, y concluyó razonablemente que las tres normas sobre propiedad ya no servían adecuadamente al interés público. La FCC razonó que las justificaciones históricas para dichas normas sobre propiedad no se aplicaban ya en el mercado actual, y que permitiendo la eficiente combinación entre estaciones de radio, televisión y periódicos beneficiaría a los consumidores. La Comisión desarrolló aún más al explicar que sus mejores previsiones, basadas en las pruebas dispersas, fue que derogando o modificando las tres normas en conflicto no perjudicaría a la propiedad de minorías y de mujeres. La Ley de Procedimiento Administrativo no requiere más.”

Ahora bien, el Tribunal Supremo reconoce que en este caso existe un elemento adicional que le lleva a inclinarse del lado de la agencia:

“En este caso, la FCC pidió repetidamente que se le remitieran estudios empíricos o estadísticos sobre la relación entre la normativa de propiedad y la propiedad de minorías y de mujeres. Pese a tales requerimientos, nadie aportó dicha evidencia indicando que la modificación podría causar perjuicios. En ausencia de datos adicionales por los interesados, la FCC efectuó un juicio predictivo razonable basándose en las evidencias que poseía.”

En otras palabras, el Tribunal Supremo reconoce que parte de la culpa de la orientación judicial se deriva de la inactividad de los propios beneficiarios a quienes pretendían salvaguardar las disposiciones cuya derogación se impugnaba. Es posible que de haber aportado estudios o pruebas que apuntasen en sentido contrario al que sostenía la agencia, los órganos judiciales pudiesen efectuar un juicio de razonabilidad más amplio. Pero, en ausencia de informes o pruebas en otro sentido, las manos del Tribunal se encontraban atadas.

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