GEORGE v MCDONOUGH: EL TRIBUNAL SUPREMO DELIMITA EL CONCEPTO DE «ERROR CLARO Y MANIFIESTO».

El pasado día 15 de junio de 2022 el Tribunal Supremo de los Estados Unidos hizo pública su sentencia George v. McDonough, en la cual aborda la extensión que debe otorgarse a la expresión “error claro y manifiesto” a la hora de aplicarse a la revisión de actos administrativos firmes bien por no haber sido impugnados o por haberse agotado la vía administrativa y judicial con resultado desfavorable. Lo hace en un ámbito, además, muy sensible, cual es la normativa legal sobre solicitudes de prestaciones públicas efectuadas por miembros de las fuerzas armadas por incapacidades que tengan su origen en la actividad desarrollada en acto de servicio. Claro que, visto el caso concreto, en realidad el recurrente lo que pretendía no sólo era una revisión del caso basándose en un cambio posterior de normativa, sino que, en realidad, todo apuntaba a un intento de obtener una prestación pública mediante un fraude de ley.

Los hechos del caso se remontan a 1975, cuando un ciudadano que atesoraba un historial de episodios de esquizofrenia, se alistó en los marines ocultando tal circunstancia, siendo así que en el informe médico que expidió el facultativo encargado de realizar el examen médico no se reflejó enfermedad alguna en la fecha de incorporación. Varios meses después, la Junta Central de Evaluación Física de los marines resolvió que la esquizofrenia le impedía continuar en el cuerpo, reflejando que tal enfermedad ni se había adquirido ni agravado durante su estancia en los marines. Una vez licenciado del cuerpo, solicitó una prestación de incapacidad basada en la esquizofrenia que padecía, si bien en 1977 se le denegó basándose en la preexistencia así como en que tal enfermedad mental no se agravó durante el corto periodo de su estancia en los marines. Treinta y siete años después, en 2014, el citado ciudadano solicitó a la Junta que había denegado su solicitud que revisase la resolución denegatoria basándose en “error claro y manifiesto”, dado que “erró al aplicar una normativa posteriormente anulada para denegar su reclamación”, dado que para rechazar su pretensión no bastaba ampararse en la preexistencia, puesto que para estos casos la normativa reglamentaria (ulteriormente elevada a rango legal) establecía una presunción favorable a existencia de incapacidad correspondiendo a la Administración destruirla acreditando que la misma no había sufrido agravamiento durante el periodo de servicio.  Lógicamente, la Junta desestimó su solicitud, lo mismo que el tribunal de instancia basándose en que la modificación ulterior de la normativa no entra dentro de la “estricta categoría de error claro y manifiesto” para revisar una actuación administrativa firme.

En su sentencia, el Tribunal Supremo, incluso con anterioridad a exponer los hechos del caso, ilustra de forma didáctica, clara y precisa el cauce procedimental a través del cual un veterano del ejército puede acceder a una prestación por incapacidad, así como los recursos que cabe interponer frente a la resolución administrativa sobre el particular:

“La ley faculta a los veteranos que hayan prestado servicio activo en el ejército de los Estados Unidos a percibir prestaciones por incapacidades que tengan su origen en la actividad militar o que ésta las hubiese agravado. Un veterano que reclame tales prestaciones debe presentar una solicitud ante el Departamento de Asuntos relativos a Veteranos (DAV). Una delegación regional del DAV determinará si el solicitante cumple con los requisitos legales, incluyendo el requisito de que el servicio en el ejército hubiese causado o agravado la discapacidad. A tal fin, la ley reguladora del servicio en tiempo de guerra establece una presunción legal: si la discapacidad no fue detectada en el momento de incorporarse al servicio, se presume que el veterano tiene derecho a la prestación salvo que el DAV acredite mediante los medios probatorios suficientes que la discapacidad existía con anterioridad y que no experimentó agravamiento durante el servicio.” Tras aplicar este y otros preceptos legales y reglamentarios, el departamento regional dictará acto reconociendo o negando la prestación.

El veterano no conforme con la decisión puede impugnarla a través de varios cauces de revisión directa. Como norma general, puede apelar durante el plazo de un año a la Junta de Apelación de Veteranos. Si la misma desestima el recurso, el veterano puede intentar la revisión fuera del cauce orgánico de la agencia. La revisión se limitó inicialmente a determinadas causas constitucionales y legales, pero desde 1988 el Congreso a otorgado a los veteranos un plazo de 120 días para apelar cualquier decisión ante el Tribunal de Apelaciones para Asuntos de Veteranos. Y frente a ésta, puede acudir a la vía judicial ante el Circuito Federal y, en última instancia, ante este Tribunal.

Tras este proceso directo de apelación, el acto generalmente deviene en firme y definitivo, y no puede ser objeto de revisión administrativa o judicial. Aun así, el veterano cuenta con ciertas limitadas posibilidades de lograr una revisión colateral en circunstancias excepcionales.

Este caso afecta a una de esas excepciones a la firmeza del acto. En cualquier momento, el veterano puede solicitar a la Junta u oficina regional revisar un acto firme basándose en un “error claro y manifiesto.” Esta vía de revisión colateral se adoptó por vez primera aproximadamente hace cien años. Al menos desde 1928, el DAV y los organismos que le precedieron han permitido la revisión de los actos firmes cuando “incurran de forma evidente en un error claro y manifiesto”. En 1997, el Congreso elevó al rango legal esta causa de revisión en la ley que hoy interpretamos”.

A continuación, tras exponer los cauces normativos que rigen el asunto concreto, se ciñe ya a la normativa jurídica que ha de ser objeto de interpretación:

“El presente caso afecta a la interpretación de una normativa legal de 1997 que sujeta los actos administrativos que afecten a prestaciones de militares licenciados a revisión basándose en la existencia de error claro y manifiesto. Ni esta ley ni ninguna otra definen este término, como tampoco lo hace ninguna otra previsión del Código de los Estados Unidos. Los vocablos “claro” y “manifiesto” indican que se está ante una categoría reducida excluyendo algunas formas de error en otros contextos. La estructura legal sugiere de igual forma que estamos ante una categoría extraordinaria porque esta forma de revisión opera como un límite excepcional a la firmeza, en contraste con la amplia previsión de apelación directa donde cabe invocar “todas las cuestiones” relativas al caso. Pero, más allá de estos contornos generales, la propia ley no identifica el modo específica en que esta categoría es más reducida que la más amplia del simple “error”.

En otras palabras: se está ante un cauce excepcional basándose en el error “claro y manifiesto”, que es un subconjunto dentro del conjunto más amplio del simple “error”. Y el Tribunal constata la inexistencia de definición específica de lo que ha de entenderse por error “claro y manifiesto”, lo que le obliga a efectuar una interpretación jurisprudencial. Y, en este caso, el máximo órgano judicial adopta el criterio de una interpretación histórica:

“Afortunadamente, contamos con un marco regulatorio sólido que cubre ese vacío. Cuando el Congreso utiliza un término “extraído manifiestamente de otra fuente legal” ésta “importa consigo su antigua significación”; Taggart v. Lorenzen . Dicho principio es de aplicación en este caso. En 1997 el Congreso utilizó este inusual término que poseía una larga historia reglamentaria en este contexto. No utilizó una nueva “definición” u otra previsión que se apartase del significado ordinario que venía teniendo.”

Es decir, que si la ley incorpora un término que venía siendo interpretado o concebido de una forma determinada, el mismo no varía su sentido a menos que el legislador así lo indique expresamente. Y en este caso, el Tribunal Supremo se acoge a la interpretación que venían efectuando los órganos administrativos encargados de resolver las impugnaciones en la materia, no sólo para desentrañar el sentido de la expresión, sino para excluir el alcance que le pretendía dar el recurrente:

“Esta larga práctica revela varios aspectos según los cuales el error claro y manifiesto implica una categoría “muy específica de error” más restringida que el simple error. Y más importante a estos propósitos, la historia revela que esta categoría de error no comprende una “ulterior modificación normativa o un cambio en su interpretación. Y por buenas razones: durante los muchos años en los que el “error claro y manifiesto” se trataba de una categoría de creación puramente administrativa, la normativa reguladora no permitía con carácter general que “hechos nuevos o recientes, así como modificaciones jurídicas” pudieran servir como “base para la revisión de un acto firme.”

No obstante, la sentencia cuenta con un voto particular discrepante de Neil Gorsuch al que se adhiere Stephen Breyer, lo cual tiene su relevancia el inusual alineamiento de dos jueces que vienen defendiendo posturas y criterios muy distintos a la hora de interpretar la normativa. En este caso, Gorsuch se apoya en el tenor literal de la normativa aplicada y en lo que, a su entender, constituye error manifiesto del órgano administrativo:

“El Congreso dotó a los veteranos de la presunción de discapacidad y determinó que, en el caso de veteranos que se incorporasen con una enfermedad preexistente, la Administración debe acreditar mediante el acervo probatorio oportuno que la misma no se agravó con el servicio. Hoy, sin embargo, es claro que la reglamentación en la que se apoyó la agencia para rechazar la solicitud inicial fracasó de forma impermisible a la hora de llevar a cabo esta previsión legal. En cualquier interpretación razonable, ello constituye un error claro y manifiesto de la agencia que facultaría al recurrente a un nuevo procedimiento.”

No obstante, la discrepancia de Gorsuch revela que dicho juez concibe más el caso como un supuesto de nulidad que de error claro y manifiesto:

“Incluso aun cuando la reglamentación ilegal de la agencia pueda vincular a su personal hasta que un tribunal disponga lo contrario, ello no implica que los actos de aplicación a terceros estén libres de error. La reglamentación aplicada por el DAV en este asunto desafía la previsión expresa del Congreso. En este motivo, hay siempre una “nulidad”.

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