AXON v FTC: ¿CABEN «ATAJOS» JUDICIALES IMPUGNANDO ELEMENTOS ESENCIALES DE UNA AGENCIA ADMINISTRATIVA AL MARGEN DE UN ACTO RESOLUTORIO?

Uno de los privilegios que en el sistema de droit administratif poseen los entes públicos es la demora en la obtención de la tutela judicial efectiva, subordinada al agotamiento previo del procedimiento ante la propia Administración. En el ordenamiento jurídico estadounidense existe actualmente una situación análoga, pues el control judicial de la actividad de las agencias administrativas se subordina a la culminación del procedimiento seguido ante la propia agencia y resuelto por personal funcionario de la misma (los Administrative Law Judges -ALJ- o “jueces de derecho administrativo” que, pese a su denominación, son funcionarios del poder ejecutivo) y cuya decisión final es controlable judicialmente mediante la impugnación del acto resolutorio final ante los Tribunales de Apelación. Uno de los principios medulares del sistema administrativo continental fue progresivamente incorporándose al ordenamiento norteamericano desde finales del siglo XIX generalizándose en el XX. Tal característica del administrative state planteó serias objeciones de nivel constitucional en Estados Unidos, y cuenta con partidarios y detractores al considerar que vulnera el principio de separación de poderes tal y como está articulado en la propia Constitución de 1787.

Pues bien, la esencia misma del sistema administrativo ha sido puesta en cuestión hoy día 7 de noviembre de 2022 en el Tribunal Supremo de los Estados Unidos en la vista oral de dos asuntos, uno de los cuales es Axon Enterprise Inc v. Federal Trade Commission, donde la parte recurrente impugna la sentencia dictada el 28 de enero de 2021 por el Tribunal de Apelaciones del Noveno Circuito Judicial, que confirma la desestimación dictada por el Juzgado de Distrito.

Los hechos se remontan a mayo de 2018, cuando la sociedad Axon, especializada en fabricación de cámaras utilizadas por los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad, adquirió otra empresa (Vievu LLC) que fabricaba los mismos productos. En junio de 2018 la agencia reguladora, la Comisión de Comercio Federal (Federal Trade Commission, conocida por sus siglas FTC), inició un expediente alegando la posible vulneración de la normativa antimonopolística, que se prolongó durante nada menos que año y medio y durante el cual la empresa investigada no sólo no puso obstáculo alguno a la actividad del ente público, sino que ofreció toda la colaboración necesaria a lo largo del procedimiento. En diciembre de 2019, la FTC exigió a Axon que las cámaras fabricadas por Vievu fuesen idénticas a las de Axon (lo que implicaba utilizar en aquéllas la propiedad industrial de ésta), y en caso de no cumplimentar dicha orden, la FTC amenazó con iniciar un procedimiento administrativo al efecto.

Ante la coacción administrativa de la FTC, Axon interpuso una demanda ante el juzgado de distrito efectuando tres disparos jurídicos a modo de torpedos dirigidos a la propia línea de flotación de la agencia. Primero, que los procedimientos administrativos establecidos por la FTC vulneraban el derecho al debido proceso legal que toda persona (física o jurídica) ostenta en virtud de la quinta enmienda constitucional. Segundo, que la estructura organizativa de la agencia vulnera lo dispuesto en el artículo segundo de la constitución al desvincularla de forma impropia del presidente. En tercer y último lugar, que la adquisición de Vievu por Axon no conculcaba la normativa antimonopolio. De los tres argumentos, los dos primeros implicaban atacar la esencia misma del sistema administrativo, cuando menos tal y como se entiende en el mundo continental europeo, y no deja de ser interesante el argumentario desplegado por la empresa para justificar su demanda, que se transcribe en la sentencia de apelación:

“Axon sostiene que el marco administrativo de la FTC vulnera sus derechos al proceso legal porque la agencia actúa en la práctica como acusador, juez y jurado. Axon advierte que la FTC no ha sido derrotada en la fase administrativa en los últimos veinticinco años. También alega que los ALJ de la FTC gozan indebidamente de un doble aislamiento del control presidencial, dado que sólo los miembros de la FTC pueden cesarlos por justa causa y aquéllos, a su vez, pueden ser cesados por el presidente tan sólo por causas tasadas.”

Como puede comprobarse, el «barrer para casa» o la aplicación del principio de «Juan Palomo» conduce a los mismos resultados a ambas orillas del Atlántico, es decir, a que la Administración resuelva siempre a su propio favor, dado que es altamente improbable que en veinticinco años (¡veinticinco años!) un ente público haya actuado siempre de forma correcta.

El juzgado de distrito inadmitió la demanda por falta de competencia, al razonar que los juzgados de distrito no pueden conocer el asunto dado que el ordenamiento jurídico vigente otorga la competencia objetiva a los Tribunales de Apelación, y siempre ceñida a la impugnación de una decisión final de la agencia, es decir, del acto resolutorio o finalizador del procedimiento. El Tribunal de Apelaciones del Noveno Circuito Judicial confirmó la resolución de instancia. Axon no desistió en su empeño e interpuso el correspondiente writ of certiorari ante el Tribunal Supremo, quien lo admitió a trámite planteando como cuestión jurídica a resolver la siguiente:

“Si el Congreso ha privado implícitamente de competencia objetiva a los juzgados de distrito para conocer de impugnaciones de naturaleza constitucional relativas a la estructura, procedimiento y existencia de la Comisión de Comercio Federal al otorgar a los Tribunales de Apelación la competencia para “confirmar, ejecutar, modificar o anular” los actos de la comisión.”

En otras palabras, se trata de verificar si el hecho de que corresponda a los Tribunales de Apelación la competencia objetiva para verificar la adecuación al ordenamiento jurídico de un acto decisorio de la agencia precluye a un particular de impugnar ante el juzgado de distrito cuestiones de naturaleza constitucional que afectan no sólo al procedimiento y estructura, sino incluso a la propia existencia del ente administrativo.

La cuestión, aunque en cuanto al fondo aborda una cuestión estrictamente procesal ceñida a verificar si los juzgados de distrito, como órganos de instancia dotados de competencia general, pueden conocer impugnaciones de naturaleza constitucional que afecten al propio núcleo de una agencia administrativa al margen de la competencia que ostentan los Tribunales de Apelación ceñida a verificar la legalidad del acto decisorio, tiene una notable implicación constitucional. En efecto, si la respuesta que ofrezca el Tribunal Supremo es positiva (y no es descartable que lo sea, viendo el alto porcentaje de resoluciones del alto órgano judicial que revocan pronunciamientos del Tribunal de Apelaciones del Noveno Circuito) el procedimiento seguiría su curso en la instancia y en el seno del mismo puede decidirse si elementos clave de una agencia administrativa (su propia existencia, su organización, sus potestades y el procedimiento establecido para dictar órganos administrativos) son ajustados al texto constitucional.

Ha de indicarse que en la petición de certiorari se incluía una segunda cuestión jurídica a resolver que el Tribunal Supremo suprimió en el acuerdo de admisión, y que implicaba ya un pronunciamiento sobre el fondo del asunto. Tal cuestión era la siguiente:

“Si, entrando en el fondo, la estructura de la Comisión de Comercio Federal, incluyendo la doble cláusula causal de protección frente al cese que gozan sus jueces de derecho administrativo, es consistente con la Constitución.”

En la petición de certiorari se explicitan los motivos impugnatorios y las razones por las que se solicita un pronunciamiento del Alto Tribunal al respecto:

“A la hora de elegir entre resolver en este momento de forma directa las cuestiones de naturaleza constitucional y forzar a Axon a afrontar años de procedimientos ante estos empleados públicos de cuya constitucionalidad se duda y solo entonces plantear dicha objeción constitucional, no puede existir duda. En su lugar, este Tribunal puede ilustrar las ventajas de elegir un pronto remedio judicial que evite un daño constitucional al resolver la cuestión misma y poner fin a este claro acuerdo inconstitucional de la agencia.”

Aun cuanto el Tribunal Supremo ha decidido no abordar el fondo del asunto (quizá de forma lógica al considerar que, incluso de dar respuesta positiva a la cuestión competencial, el asunto debería seguir el cauce procedimental oportuno en los juzgados de distrito) sí que deberá pronunciarse si cabe impugnar elementos inherentes al propio ser de la agencia al margen de la impugnación de actos resolutorios de procedimientos concretos.

Como se ha indicado anteriormente, la vista oral del caso tuvo lugar la mañana de hoy día 7 de noviembre de 2022. Habrá que esperar a ver qué respuesta otorga la sentencia a la cuestión planteada.

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