CONSUMER FINANCIAL PROTECTION BUREAU v. CFSAA: CONTROL JUDICIAL SOBRE LA EXISTENCIA MISMA DE LAS POTESTADES DE UNA AGENCIA ADMINISTRATIVA.

Una de las grandes potestades administrativas es la autoorganizatoria, que el Diccionario del Español Jurídico define, aplicándolo a las entidades locales, como “potestad de determinación por la entidad local, con criterio propio y en el marco de la ley, de sus propias estructuras administrativas internas y servicios, que forma parte de su autonomía.” Se trata, por tanto, de un poder que ostentan las distintas Administraciones para configurar libremente su organigrama interno. El ejercicio de tal potestad está sometida, como en el caso de hacer uso de cualquier otra, a control judicial, si bien dicho control es relativamente limitado en cuanto al fondo debido a que atañe exclusivamente al núcleo esencial de una de las potestades esenciales de los entes públicos, cual es la de libertad organizatoria siempre dentro del respeto a los límites impuestos por normas con rango de ley.

Tal situación contrasta sobremanera con la existente en los Estados Unidos, donde las administraciones carecen de tal facultad. Ya de mano, el texto constitucional no contempla la existencia de una Administración pública que actúe bajo la dirección del poder ejecutivo de forma similar al artículo 103.1 de nuestra Constitución, sino que ni tan siquiera recoge la figura del Gobierno, atribuyendo todo el poder ejecutivo al Presidente de los Estados Unidos; mencionando, eso sí, la figura de un vicepresidente, pero carece de atribuciones propias, limitándose a presidir el Senado y tan sólo en caso de empate a votos entre los senadores está facultado a dirimir el empate, circunstancia esta que llevó al primer vicepresidente, John Adams, a afirmar en la carta que el 19 de diciembre de 1793 dirigió a su esposa Abigail que: “mi país en su sabiduría me ha situado en el cargo más insignificante que la invención humana o su imaginación han podido concebir.” Mas el presidente carece de toda potestad organizatoria, pues los departamentos ejecutivos son creados, modificados y suprimidos por ley, y sus titulares están sujetos no a nombramiento libre, sino que el presidente ha de contar con la necesaria ratificación senatorial.

Aun cuando existen lejanos precedentes en los propios orígenes constitucionales, no es sino a finales del siglo XIX cuando surgió el moderno Derecho administrativo estadounidense, caracterizado por la existencia de entidades jurídicas cuya denominación varía (“agencia”, “oficina”, “consejo”) que son creadas por ley, que es la que determina la propia existencia del ente, su denominación y su organigrama, sin que el poder ejecutivo carezca de intervención alguna al respecto. Es más, incluso en ocasiones se blindan los principales cargos del ente público frente a todo intento de remoción presidencial. Así configurada, la agencia es la encargada tanto de desarrollar a nivel normativo las previsiones de la ley cuya ejecución tiene encomendada (facultad de rulemaking, es decir, la potestad de crear rules o normas jurídicas vinculantes para los ciudadanos, y que la doctrina jurídica califica como función “cuasilegislativa”, que podría asimilarse a nuestra potestad reglamentaria) así como la potestad de dictar resoluciones que afecten a ciudadanos concretos (facultad de adjudication, asimilada a nivel doctrinal con la potestad jurisdiccional, de ahí que se denomine “cuasijudicial”, y que equivale en gran medida a la potestad de dictar actos administrativos).

Pues bien, durante los últimos años no han sido infrecuentes acciones judiciales que vayan mucho más allá de cuestionar la validez de simples actos administrativos, sino que se ataca el propio núcleo esencial de la agencia administrativa. Dicho en otras palabras, no se cuestiona la legalidad del acto administrativo, sino el propio ser del ente público que lo dicta. Uno de los últimos asuntos en llegar al Tribunal Supremo en este punto es el Consumer Financial Protection Bureau v. Community Financial Services Association of America Limited.

Dicha agencia ya fue objeto de un pronunciamiento anterior en la resolución del caso Seila Law LLC v. Consumer Financial Protection Bureau (cuya sentencia se hizo pública el 29 de junio de 2020) en la que se consideró inconstitucional por vulnerar el principio de división de poderes, la estructura de la propia agencia, regida por un director a quien se blindaba en el cargo imponiendo que tan sólo pudiera ser cesado por incompetencia, negligencia o incurrir en ilícito penal. Pues bien, en el caso indicado en el apartado anterior, es la propia agencia quien impugna una sentencia del Tribunal de Apelaciones del Quinto Circuito Judicial que atañe a otra previsión normativa, que excluye a dicha agencia del control o supervisión por el Congreso de los Estados Unidos situándola tan sólo bajo la supervisión de la Reserva Federal. En otras palabras, que las cuestiones relativas a la financiación, ingresos y gastos públicos el Congreso renuncia a ejercer todo tipo de control trasladándolo a la Reserva Federal, que es la encargada de efectuar las dotaciones económicas a la agencia. En efecto, el Tribunal de Apelaciones, en la sentencia Community Financial Services Association of America v. Consumer Financial Protection Bureau, hecha pública el pasado día 19 de octubre de 2022, consideró inconstitucional la exclusión del control y supervisión por el Congreso, de ahí que la agencia impugnase tal pronunciamiento ante el Tribunal Supremo, planteando como cuestión jurídica a resolver: “Si el Tribunal de Apelaciones erró al manifestar que la previsión legal relativa a la financiación de la Consumer Financial Protection Bureay, 12 USC 5497 vulnera la cláusula de apropiación contenida en el artículo I sección 9 de la Constitución, así como al invalidar la regulación aprobada en el momento en que la Oficina se financiaba a su amparo.” Resta por determinar, pues, si el Tribunal Supremo admite a trámite el recurso.

En realidad, la impugnación se efectúa a partir de una normativa en materia de pagos aprobada por el director de la agencia en 2017. Los recurrentes impugnaron dicha norma argumentando cuatro motivos jurídicos: “(1) infringe las previsiones de la Ley de Procedimiento Administrativo; (2) la norma la aprobó un Director que se encuentra inconstitucionalmente protegido frente a la remoción presidencial; (3) la potestad normativa de la agencia vulnera la doctrina de la no delegación; y (4) la financiación de la Oficina vulnera la cláusula de apropiación de la Constitución.” Conviene retener lo que establece la cláusula de apropiación contenida en el artículo I, sección 9 apartado séptimo de la Constitución:

“No podrá extraerse ninguna cantidad del Tesoro si no es como consecuencia de asignaciones autorizadas por la ley, y periódicamente deberá publicarse un estado de cuentas ordenado de los ingresos y gastos del Tesoro.”

El juzgado de distrito había desestimado íntegramente la demanda presentada al rechazar los cuatro motivos impugnatorios. El Tribunal de Apelaciones, aun cuando rechaza los tres primeros argumentos, estima al recurso al acoger el último de ellos. No deja de ser curioso que el Tribunal de Apelaciones principie la resolución judicial con una significativa cita de James Madison, en concreto con un párrafo del cuadragésimo octavo ensayo federalista, en el cual afirma: “Un despotismo electivo no fue el sistema de gobierno por el que luchamos, sino por uno no sólo fundado en principios de libertad donde los poderes del estado estuvieran tan divididos y equilibrados…de forma que ninguno pudiese trasgredir sus límites legales sin ser controlado y refrenado de forma efectiva por los otros” Tal principio fundacional, indica la sentencia, no sólo “inspira las pretensiones de los recurrentes en esta causa, sino que también obligan a nuestra decisión de hoy.” En su parte resolutiva, el Tribunal de Apelaciones afirma:

“La Oficina no excedió su autoridad ni vulneró la Ley de Procedimiento Administrativo al promulgar su normativa de pagos en 2017. El hecho de que el Director, de forma inconstitucional, esté blindado frente a todo poder de remoción presidencial no invalida por sí mismo la norma, y los recurrentes no han logrado demostrar la existencia de daño real por tal causa. Tampoco la potestad normativa de la agencia transgrede la doctrina de la no delegación. Por estos motivos, ratificamos la decisión del juzgado de distrito en estos aspectos.

Pero cuando el Congreso cedió su potestad financiera a la Oficina vulneró la Cláusula de Apropiación y la subyacente estructura constitucional de división de poderes. El juzgado de distrito por tanto erró al fallar a favor del demandado y no hacerlo en favor de los demandantes. Por tanto, revocamos la sentencia del juzgado de distrito en este punto y fallamos a favor de los demandantes, anulando la normativa aprobada por la agencia en materia de pagos.”

La última palabra sobre el particular la tendrá, pues, el Tribunal Supremo.

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