Ayer nos hacíamos eco, prácticamente de forma inmediata, del hecho que el Tribunal Supremo ponía fin a la doctrina Chevron. Hoy vamos a exponer más detenidamente el razonamiento de la sentencia Loper Bright Enterprises v. Raimondo, que resuelve de forma acumulada ese asunto junto con Rentless Inc v. Department of Commerce. Ya informamos que el asunto se resolvió por una mayoría de 6 a 2 en el primer caso (la juez Ketanji Brown Jackson se vio obligada a abstenerse en el primer asunto al formar parte del tribunal que resolvió en la instancia) y 6 a 3 en el segundo (en este caso Jackson se adhirió al voto particular de Elena Kagan).
La sentencia, como también indicamos ayer, fue redactada por el juez Roberts, que siempre otorgó suma importancia a la redacción y siempre aúna didactismo y sencillez en sus resoluciones. Y este caso no es una excepción, de ahí que la resolución judicial sigue un esquema muy cuidadoso, que puede resumirse de la siguiente forma:
Primero.- Situación de interpretación de textos legales con anterioridad a Chevron (1984). A su vez, distingue dos etapas diferenciadas, siendo la cesura o frontera entre ambas la década de los años treinta del pasado siglo.
1.1.- En la primera etapa (1789-1933), la situación es clara: tanto los constituyentes como los Tribunales de Justicia consideraron que eran éstos los encargados de interpretar textos legales dudosos. La situación se resume así:
“El Artículo III de la Constitución atribuye al poder judicial federal la responsabilidad y poder de resolver “casos” y “controversias” (disputas concretas con consecuencias para las partes afectadas). Los redactores de la Constitución observaron que las leyes que los jueces necesariamente habrían de aplicar a la hora de resolver tales disputas no siempre serían claras. Conscientes de los límites del lenguaje humano, anticiparon que “todas las nuevas leyes, aun cuando redactadas con la mayor competencia técnica y aprobadas tras la más completa y madura deliberación, serían “más o menos oscuras y equívocas hasta que su significado” se fijase “por una serie de resoluciones concretas”; El federalista número 33 (J. Madison), ed. J. Cooke, 1961.
Los constituyentes también idearon que la “interpretación final de las leyes” sería “tarea concreta y adecuada de los tribunales” (Id. nº 78, A. Hamilton). A diferencia de los poderes de naturaleza política, los tribunales por su creación “no ejercerían la fuerza ni la voluntad, sino meramente el juicio”; id. Para asegurar la “firme, recta e imparcial administración de las leyes”, los constituyentes redactaron la Constitución para permitir a los jueces ejercer tal juicio independiente de la influencia de los poderes de naturaleza política. Id. en 522; Stern v. Marshall 564 US 462, 484 (2011).
Este tribunal acogió de forma temprana la interpretación que los constituyentes efectuaron de la función judicial. En la sentencia básica Marbury v. Madison, el chief justice Marshall efectuó la famosa declaración según la cual: “es claramente competencia y deber del poder judicial interpretar las leyes”. Y en las décadas siguientes, el Tribunal entendió que “interpretar las leyes, en última instancia” era un “deber solemne” del poder judicial. United States v. Dickson 15 Pet. 141, 162 (1841) (Story, J. por el Tribunal). Cuando estuviese en disputa el significado de un precepto legal, el rol del poder judicial era “interpretar la ley del Congreso en orden a verificar los derechos de las partes”; Decatur v. Paulding 14 Pet 497, 515 (1840).”
Orillando las pías afirmaciones de Hamilton relativas a la “cuidadosa” redacción de las leyes y a la “cuidadosa y madura reflexión” que precede a su aprobación final (que en estos momentos sería más un sarcasmo que otra cosa) lo cierto es que tanto los constituyentes como la propia doctrina del Tribunal Supremo era clara: los jueces eran los únicos legitimados para otorgar la interpretación final a los preceptos dudosos. ¿Qué rol quedaba, pues, a la Administración en lo que a interpretar leyes se refiere? La sentencia lo explica así:
“El Tribunal reconoció igualmente desde el principio que realizar su interpretación independiente con frecuencia incluía otorgar el respeto debido a la interpretación que el poder ejecutivo efectuase de las leyes federales […] Tal respeto se debía especialmente cuando la interpretación del poder ejecutivo se realizara de forma coetánea a la aprobación de la ley y permaneciese constante en el tiempo […] El Tribunal otorgó igualmente “la más respetuosa consideración” a las interpretaciones del poder ejecutivo simplemente porque “los cargos afectados usualmente eran hombres capaces y autoridades en la materia”, y en no pocos casos los redactores de las leyes que ulteriormente estaban encargados de interpretar […]
“Respeto”, sin embargo, es sólo eso. Las interpretaciones efectuadas por el poder ejecutivo podían servir de base para la realizada por el judicial, pero sin sobreponerse a éste. Cualquiera que fuese el respeto debido a la interpretación efectuada por el poder ejecutivo, un juez “ciertamente no estaba vinculado a adoptar la interpretación otorgada por el titular de un departamento”; Decatur, 14 Pet. En 515; ver igualmente Burnet v. Chicago Portrait Co, 285 US 1, 16 (1932). De lo contrario, el poder judicial no sería en modo alguno independiente. En palabras del juez Story, “en asuntos donde la interpretación del tribunal difiera de la realizada por otros altos funcionarios” el tribunal “ni tenía que rendirse a ella ni orillarla”.
Resumiendo: en la primera centuria y media la situación estaba clara: el poder judicial tenía la última palabra a la hora de interpretar las leyes. Para ello, indudablemente podía tener en cuenta, sí (y de hecho lo tuvo a lo largo de todo este periodo) la interpretación realizada por el poder ejecutivo, pero sin que ello le vinculase, de tal forma que podía adoptarla o no.
1.2.- Del New Deal (1933) a Chevron (1984).
Aquí, a su vez, la sentencia hace una doble división con el año 1946 como línea de separación:
1.2.1.- En primer lugar, se describe el impacto del New Deal en el sistema administrativo:
“El New Deal propició una “rápida expansión del sistema administrativo”; United States v. Norton Salt Co, 338 US 632 (1950). Pero mientras nuevas agencias con nuevas competencias proliferaban, el Tribunal mantuvo la interpretación tradicional que las cuestiones jurídicas eran competencia exclusiva de los tribunales, quienes ejercitarían su juicio de forma independiente.
Durante este periodo, el Tribunal con frecuencia trató las fijaciones de hechos realizadas por las agencias como vinculantes para los tribunales, siempre que estuviesen sustentadas por pruebas que las avalasen […] Pero el tribunal no extendió una deferencia similar a las interpretaciones que efectuase de cuestiones jurídicas. En vez de ello, dejó claro repetidamente que “la interpretación del significado de una ley aplicable al caso” era “exclusivamente una función judicial”
Por tanto, aun cuando el acceso a la presidencia de Roosevelt y las medidas que puso en marcha implicaron la ampliación de lo que se viene conociendo como Administrative state, la situación desde el punto de vista jurídico no sufrió modificación alguna respecto a la existente con anterioridad:
“Nada en la época del New Deal o en la anterior se asemeja al principio de deferencia que el Tribunal comenzó a aplicar décadas después a todas las gamas de interpretación administrativa de las leyes. En vez de eso, justo cinco años después de Gray [Gray v. Powell, 1941] y dos después de Hearst [NLRB v. Hearst Publications, 1944], el Congreso plasmó a nivel legal el principio opuesto: el tradicional según el cual los tribunales deben resolver todas las cuestiones jurídicas relevantes”
Esa codificación a la que se refiere el párrafo anterior fue la aprobación, en 1946 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
1.2.2.- La aprobación del texto legal citado fue, según la sentencia, la “culminación de un replanteamiento total del lugar de las agencias administrativas en un sistema de separación y división de poderes”. Pues bien, dicho texto legal establece la extensión del control judicial de la acción administrativa, y en su sección 706 establece que: “el tribunal decidirá todas las cuestiones jurídicas relevantes, interpretando las previsiones constitucionales y legales y determinando el significado y aplicación de los términos de una actuación de la agencia”. Es decir, que se eleva a nivel legal la jurisprudencia anterior, lo que lleva al tribunal a concluir:
“En una ley destinada a “servir como la ley fundamental del sistema administrativo” Kisor v. Wilkie, 588 US 558, 580 (2019) (opinión mayoritaria) (citación interna omitida) el Congreso con total seguridad habría incluido un criterio deferente similar aplicable a las cuestiones jurídicas si hubiese sido su intención separarse de los principios existentes con anterioridad a su aprobación […] El texto de la LPA significa lo que dice. Y una mirada a su historia refuerza su claro significado. Tanto los informes de la Cámara [de Representantes] y del Senado sobre ella, la Sección 706 “establece que las cuestiones jurídicas han de ser resueltas en última instancia por los tribunales y no por las agencias” HR Re. Nº 1980 79th Cong. 2d Sess, 44 (1946); S. Rep Nº 752 79th Cong 1st sess 28 (1945). Algunos de los más entusiastas defensores de la legislación expresaron el mismo criterio […] Incluso del Departamento de Justicia (agencia con la mayor inclinación a efectuar una interpretación de la LPA favorable al poder ejecutivo) afirmó tras su aprobación que la Sección 706 simplemente “estableció la presente ley como marco del control judicial”
Es decir, que la codificación general llevada a cabo por la LPA no alteró en lo más mínimo, sino que incluso elevó a rango legal la doctrina jurisprudencial según la cual los tribunales son quienes tienen la palabra final en la interpretación de las leyes. Conclusión:
“Cuando la mejor interpretación de una ley es que otorga potestades discrecionales a una agencia, el rol del tribunal revisor al amparo de la LPA es, como siempre, interpretar de forma independiente y cumplir la voluntad del Congreso dentro de los límites constitucionales.”
Criterio que se mantuvo durante casi cuatro décadas hasta que llega la sentencia Chevron.
Segundo.- Chevron y su radical separación del criterio jurisprudencial y legal.
La sentencia es muy dura con Chevron. Para empezar, de forma harto sorprendente recuerda que se adoptó por lo que describe como “simple mayoría” de seis jueces, algo extraño si se tiene en cuenta que es la misma que sustenta la sentencia que la rectifica. Pero sí es cierto que la sentencia implicó una “separación” respecto de la doctrina tradicional.
Recordemos que la doctrina Chevron impone dos fases. La primera, determinar si el precepto interpretado por la agencia es “ambiguo”, pues de no serlo la indagación finaliza ahí; de serlo, ha de verificar si la interpretación llevada a cabo por la agencia es “razonable” y, de superar ese criterio de razonabilidad, ha de otorgarse deferencia a esa interpretación y adoptarla, aun cuando el propio tribunal mantuviese un criterio distinto, ojo, no en cuanto a los hechos, sino en cuanto a la interpretación legal del precepto controvertido. Y lo hace, como bien critica la sentencia glosada, “sin mencionar la LPA o reconocer ningún cambio doctrinal”. Ello quizá se debiera a un hecho que se apunta:
“Inicialmente, Chevron “parecía destinado a la oscuridad”; T. Merrill, The story of Chevron: The making of an accidental landmark, 66 Admin. L. Rev 253, 276 (2014). El Tribunal no la consideró al principio omo la controvertida sentencia que estaba destinada a convertirse; fue raramente citada en casos relativos a interpretación legal de competencias administrativas. Pero en unos pocos años, tanto este Tribunal coo los tribunales de apelación invocaron constantemente esa doctrina bifásica como criterio a aplicar en tales casos. Y al hacerlo, revisó las justificaciones esgrimidas. Eventualmente, el Tribunal consideró que Chevron se basó en la “presunción que el Congreso, cuando dejó en la ambigüedad un texto legal a ejecutar por una agencia, entendió que dicha ambigüedad sería resuelta, primera y principalmente, por la agencia, y prefería que la agencia (no los tribunales) poseyesen todo grado de discrecionalidad que tal ambigüedad permitía …”
Atentos, pues. Si en el caso Chevron el Tribunal no ofreció justificación alguna pese a que la doctrina iba en contra de la jurisprudencia anterior y del texto claro y diáfano de la Ley de Procedimiento Administrativo, con posterioridad se pretendió salvar la tesis con un subterfugio del cual tampoco existían pruebas: en caso de ambigüedad legal, presuntamente el Congreso “desearía” que fuese la Administración quien tuviera la última palabra en lo que se refiere a su interpretación.
Tercero.- Crítica jurídica y rectificación.
En este punto, el Tribunal es claro:
“Este Tribunal, ni en Chevron ni en ninguna sentencia posterior, trató de reconciliar su marco jurídico con la LPA. El “principio de deferencia” que este Tribunal construyó con el pilar sentado en Chevron ha estado en vez de ello “descabezada del sentido original” de la APA; Perez, 575 US en 109 (Scalia, voto particular concurrente).
Chevron desafía el principio de la LPA según el cual “el tribunal revisor” -no la agencia cuya acción se revisa- ha de “resolver todas las cuestiones jurídicas relevantes” e “interpretar las previsiones legales”. Exige [Chevron] que el tribunal ignore, es decir, que no siga. “la interpretación a que el tribunal hubiese llegado si hubiese ejercitado su interpretación independiente como exige la LPA […] Chevron va más allá. Exige que los tribunales de forma mecánica otorguen carácter vinculante a la interpretación de las agencias, incluyendo aquéllas que hayan variado en el tiempo. Aún peor, fuerza a los tribunales a hacerlo incluso cuando hay precedentes judiciales que interpreten la ley controvertida de forma distinta, excepto en el supuesto que con anterioridad un tribunal haya fallado que el precepto legal no tenía carácter ambiguo. Dicho régimen es la antítesis del que la LPA estableció […]
Chevron no puede adecuarse a la APA, como el Gobierno y los disidentes afirman, presumiendo que las ambigüedades legales son delegaciones implícitas a las agencias […] Las presunciones tienen su lugar en la interpretación legal, pero sólo hasta el punto que se aproximen a la realidad. La presunción de Chevron no lo hace, porque “una ambigüedad legal simplemente no es una delegación de una facultad de interpretación legal. Chevron confunde ambas”.
Básicamente, los razonamientos (sobre los que la sentencia se extiende unas cuantas páginas más) para dejar sin efecto Chevron son los expuestos: no sólo se da de bruces con un texto legal claro y expreso que atribuye a los tribunales la facultad última de interpretar la ley, sino que además se basa en una “ficción” (así se califica en páginas ulteriores) según la cual las leyes ambiguas implícitamente efectúan una delegación interpretativa en favor de la agencia administrativa que ha de llevarla a efecto.
Conclusión.-
Sorprende muy mucho que sean las tres juezas integrantes del sector “liberal” las que formulen un voto particular discrepante abogando por mantener en vigor una doctrina que si algo hace es dar carta a la Administración la última palabra a la hora de interpretar preceptos legales dudosos sobre una base tan endeble como que la ambigüedad supone una delegación tácita interpretativa en favor del ejecutivo. Y digo que sorprende porque en principio la imagen que se tiene en nuestro país es que son los juristas “conservadores” los que abogan por robustecer el poder ejecutivo. Ya se ve que, en este caso, no es así.
Imagínese el jurista español que, a la hora de aplicar una normativa fiscal que, por tener una redacción poco clara, permitiese varias interpretaciones, la palabra última en cuanto a la interpretación de ese texto legal la tuviese la Agencia Tributaria, sin que los jueces, aun cuando discrepasen de dicha interpretación, pudiesen sustituir su criterio por el de la Agencia al primar aquélla. Pues eso y no otra cosa es lo que permitía Chevron.
Afortunadamente, ha pasado a mejor vida. Así que sólo cabe despedir tal dudoso principio interpretativo con las tres clásicas palabras: Requiescat in pace.
MONSIEUR DE VILLEFORT 
Interesante análisis. Se agradece la celeridad de incluirlo en el blog
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