DEMOCRACIA ¿ESCUDO O ARIETE? REFLEXIONES CON OCASIÓN DE UN TEXTO DE ALEJANDRO NIETO

Siempre resulta estimulante la lectura de los trabajos de Alejandro Nieto, ya sea su voluminoso y concienzudo análisis sobre las Cortes Constituyentes de 1837 (publicado con el título Mendizábal: apogeo y crisis del progresismo civil), su impagable y obligada elaboración dogmática sobre el régimen sancionador administrativo general (Derecho Administrativo sancionador) o sus agudas y reflexivas críticas a las disfunciones existentes en el régimen constitucional, publicadas en varias obras que hace casi una década refundió en su ensayo El desgobierno de lo público. Hoy en día, retirado de las aulas universitarias, perpetúa sin embargo sus lúcidas observaciones en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, institución donde cada martes los académicos suelen exponer en una breve síntesis sus reflexiones sobre una materia relacionada con la disciplina en la que se formaron y en virtud de la cual adquirieron la condición de miembros de tal entidad.

Pues bien, el pasado martes día 14 de enero de 2020 don Alejandro Nieto disertó sobre El pasado democrático español, título de su intervención en el pleno semanal que no dejará indiferente a nadie y seguramente levantará ampollas, dado que, fiel a su estilo, Alejandro Nieto hace gala de un realismo extremo con un valor personal al que no le tiembla el pulso traspasar las barreras de la cada vez tristemente más omnipresente corrección política. Y es que a Nieto no le interesa disertar desde las cumbres del Olimpo exponiendo la brillantez del mundo de las ideas que pululan en el demiurgo, sino que analiza las mismas en su contacto con la realidad; no rodeadas de néctar y ambrosía, sino cubiertas de barro y lodo o, “con el polvo del camino”, por utilizar la expresión de un siniestro personaje vinculado al mundo judicial. Junto a ese realismo alejado de los tópicos demagógicos y fáciles, tampoco rehúsa don Alejandro, si es preciso, constatar que el emperador va desnudo, y no cubierto con un traje nuevo que únicamente pueden ver los iniciados.

La disertación de Alejandro Nieto ocupa doce páginas que destilan brillantez, erudición y valentía en cada una de sus líneas y de sus palabras. La misma puede dividirse en dos partes perfectamente diferenciadas: una, dedicada a unas reflexiones generales sobre la democracia y otra, la aplicación o traslación de esas reflexiones iniciales a la historia constitucional española.

Primero.- Reflexiones generales sobre la democracia.

Alejandro Nieto principia ya con una frase altamente provocadora que a los fundamentalistas democráticos seguramente parecerá una herejía:

“La democracia no es un ente real sino una construcción intelectual que, desde la abstracción de un tipo ideal, se aplica a fenómenos históricos reales tan diferentes como pueden ser la monarquía de Amadeo de Saboya, la Segunda República o la monarquía postfranquista.”

El problema radica precisamente en el choque entre una concepción puramente intelectual con la realidad tangible y cotidiana:

“cuando se examinan esos regímenes singulares salta a la vista inmediatamente que en todos falta alguno o algunos elementos que parecen esenciales del tipo. ¿Qué hacer entonces: retirarles la calificación ateniéndonos a un concepto estricto o riguroso? ¿O simplemente admitir la existencia de democracias “fuertes” y democracias “débiles” según que se aproximen más o menos a las características de este tipo ideal”

Porque, como continúa indicando Nieto unas páginas más adelante:

“Para la realización efectiva y concreta de un tipo ideal político no basta con buenas intenciones, sino que es preciso un paciente aprendizaje de evitación de errores y de prácticas honestas”.

Precisamente por la anterior circunstancia, es decir, por el choque y la disfunción entre un concepto intelectual que, al descender a la realidad cotidiana, pierde todas o alguna de las características que en abstracto posee, es lo que permite que la democracia, un principio inspirador de la organización gubernamental, se convierta en un arma arrojadiza en manos de la clase política:

“Descalificar por antidemocrático un régimen es tan sencillo que ha llegado a ser una práctica política habitual […] un enjuiciamiento aparentemente teórico se convierte así en un arma política envenenada”

La consecuencia de lo anterior es evidente, y en unos párrafos que hacen recordar las prevenciones que el filósofo Gustavo Bueno hacia los que calificaba de “fundamentalistas democráticos” (recordemos que el ya desaparecido filósofo decía que éstos eran “peligrosísimos” para la democracia), Nieto afirma:

“Los peores enemigos de la democracia no son quienes dentro de ella quebrantan ocasionalmente sus principios sino los que sistemáticamente la falsifican creando una seudodemocracia para engañar a propios y ajenos y, más refinadamente todavía, los que vacían su alcance mediante manipulaciones […] la gran tentación del mundo actual es la de cubrir las gestiones más ineficaces y los comportamientos más corruptos con el manto intocable de la democracia, a la que se convierte así en tapadera de prácticas procaces, en agua del Jordán que purifica las desviaciones más torticeras de los gobiernos, como si el pertenecer al a selecta comunidad de las naciones democráticas fuera un seguro frente a la crítica, una garantía de buen hacer, una póliza de solidaridad y apoyo para todas las dificultades. Y no menos habitual es la práctica de una trampa de sentido inverso, que consiste en magnificar la presencia de una mancha o carencia impropia del tipo ideal para descalificar globalmente un régimen”

Ya tenemos, pues, la democracia, paradójicamente, como arma arrojadiza y como escudo defensor. La democracia puede convertirse en un poderoso ariete contra quienes detentan el poder, en cuanto la acusación de incurrir en comportamientos “poco” o “anti” democráticos es un estigma. Pero, a la vez, puede convertirse en un escudo defensor para quienes, como bien argumenta Nieto, encubren los comportamientos más soeces, intolerables e incluso a veces ilícitos apelando a la democracia. Ejemplos concretos y muy recientes son de todos conocidos, por lo que sobra enunciarlos en este momento.

Pero, además, no olvidemos que incluso las tiranías más repugnantes que han existido se autocalificaban de “democracias populares”, y que el pensamiento conservador alemán creó para oponerse a los postulados de la Revolución francesa la calificada de “democracia orgánica” que, contra lo que hoy siguen manifestando algunos, no es un invento o creación franquista, sino una elaboración del filósofo alemán Ahrens que siguieron ideólogos tan peculiares como los krausistas y que incluso en nuestro país sistematizó nada menos que Salvador de Madariaga en un en su día bastante conocido y hoy casi olvidado libro escrito en 1934, Anarquía o jerarquía, donde abogaba por un sistema organicista. Libro este último, por cierto, uno de cuyos ejemplares el autor envió dedicado al entonces jefe del Estado Mayor Central de la República, un general de división llamado Francisco Franco.

Segundo.- ¿Ha existido alguna vez una auténtica democracia en España?

Eso es lo que Alejandro Nieto pretende solventar en lo que constituye el núcleo esencial de su breve ensayo. Se trata ya, una vez enunciada la tesis principal, de aplicarla a nuestra historia constitucional. Lo que efectúa acudiendo tanto a la historia como a la ciencia política.

Y es aquí donde nos encontraremos con afirmaciones que no todos compartirán, pero que el autor justifica acreditadamente. Por ejemplo, como cuando, refiriéndose a los diputados gaditanos de las Cortes de Cádiz afirma que: “se autotitularon -puesto que nadie les había elegido, representantes de la nación y que por azares de la vida, por tales les reconocieron parte de sus contemporáneos y todos los historiadores posteriores” para continuar afirmando, en este caso con un aserto de veracidad rotunda, que “un régimen democrático impuesto a tiros poca vida puede tener”. Afirmación esta última que me recuerda la frase que en el divertidísimo film The Teahouse of the August Moon (La casa de té en la luna de agosto) pronunciaba el coronel Wainwright Purdy III (interpretado por Paul Ford, sustituyendo a Louis Calhern, que falleció de un infarto en mitad del rodaje): “Es mi trabajo enseñar democracia a estos okinawas. Y van a aprender democracia, aunque tenga que fusilarlos a todos!”

No dejan de sorprender, por la enorme valentía del autor, las afirmaciones que sostiene al analizar las dos repúblicas y el franquismo. Respecto a la Primera República, admite que la misma “no se proclamó desde un balcón o en un cuartel sino pacíficamente en el seno de una Asamblea Nacional, eso sí, ilegítimamente constituida y bajo la presión callejera de unas masas populares aparentemente pacíficas pero de inequívoca actitud amenazadora.” De la Segunda afirma que “se vio obligada desde un principio a caminar en la cuerda floja de extremismos de izquierda y de derecha y al final perdió el equilibrio y cayó al suelo de mala manera”, amén de precisar que “nació mal, dese luego, puesto que fue una república de balcón y no votada democráticamente, aunque bien es verdad que ese pecado original se olvida pronto.” Pero, sobre todo, dice mucho de la honestidad intelectual del autor y de su valentía el atreverse a incluir el siguiente párrafo:

“La mejor lección que nos da el Franquismo es la de invitarnos a reflexionar sobre la inmensa capacidad del ser humano, y en particular de los ideólogos, de percibir la paja en el ojo anejo y no ver la viga en el propio. Quienes hemos vivido personalmente el Franquismo desde el primero de sus días hasta el último y no le conocemos solamente por las sospechosísimas referencias de sus apologetas de antaño y sus debeladores de hogaño todos igualmente sectarios, estamos asombrados de la infidelidad del retrato que de él se hace. ¿Cuántas décadas tendrán que pasar para que pueda escribirse una historia fiable de aquel tiempo? Me temo que cuando desaparezcamos los últimos testigos -y ya no falta mucho- será ya tarea imposible.”

Dicho sea animus iocandi, esperemos que nadie invoque al respecto las previsiones de la Ley 52/2006 de 26 de noviembre.

Tercero.- Conclusión.

Al finalizar la lectura del breve texto, a uno le queda una sensación entre agridulce y amarga. La democracia pasa a ser no ya el “peor de los sistemas, excluidos todos los demás”, sino una simple construcción teórica cuya plasmación en el mundo real gozará siempre de imperfecciones. Pero, sobre todo, se despeja o aclara una idea básica: de ser un principio inspirador pasa a ser un arma arrojadiza para unos y un escudo protector para otros. Todos los sistemas pretenden legitimarse calificándose de “democráticos”, calificativo del que se abusa casi tanto como del hoy omnipresente “fascista”, término éste que el noventa y cinco por ciento de quienes lo usan desconocen su auténtico significado.

En sus acervas críticas a la Constitución de 1812, el español José María Blanco efectuó una afirmación que muchos consideran imposible, pero que es incontestable: las tiranías pueden provenir del legislativo. Lo cual lleva a una interesantísima reflexión filosófica sobre las relaciones que han de existir entre mayoría y democracia, y que Alejandro Nieto resume de forma antológica en el siguiente párrafo:

“De aquí surge la gran pregunta: ¿hasta qué punto es democrático un régimen por muy bien que cumpla las condiciones de esta naturaleza, si la mitad de los ciudadanos están en contra de un dato esencial, como puede ser la forma de gobierno o la integración tradicional del Estado? La respuesta habitual es aritmética: la voluntad de la mayoría. Ahora bien, una mayoría puede tiranizar a una minoría. ¿Qué legitimación para imponer su voluntad sobre la mitad menos uno tiene la mitad más uno de los ciudadanos de un país o de una comunidad autónoma? ¿Qué equilibrio puede haber en unas instituciones públicas y en una sociedad cuando la mayoría se apoya en un puñado de votos que van alternando en cada período electoral? He aquí el telón de Aquiles de una constitución democrática. ¿Es la democracia una calidad política que puede articularse y ordenarse en términos matemáticos? Las relaciones entre la democracia y los números distan mucho todavía de estar bien expresadas”

En definitiva, una intervención, la de Alejandro Nieto, que merece la pena leer y que da pie a reflexiones de hondo calado.

EL PAPEL DEL CHIEF JUSTICE EN UN IMPEACHMENT PRESIDENCIAL: BASES CONSTITUCIONALES Y LEGALES.

En los últimos días he escuchado tantas mentiras e inexactitudes sobre la tramitación del procedimiento de impeachment en general y acerca del papel del chief justice John Roberts en particular que estimo conveniente ofrecer a los lectores de esta bitácora una breve aproximación jurídica a tan peculiar instituto tal y como aparece recogido en la normativa estadounidense.

Primero.- Previsiones constitucionales.

1.1.- Preceptos relativos al impeachment.

El texto constitucional se refiere al impeachment en los siguientes artículos:

1.1.1.- La Sección Cuarta del Artículo Segundo dispone que: “El Presidente, el Vicepresidente y todos los cargos públicos de los Estados Unidos serán removidos del puesto por impeachment, en caso de traición, soborno y otros delitos graves”. En definitiva, esta cláusula se limita a trasladar a nivel constitucional la posibilidad de cesar a un cargo público a través de un procedimiento específico de destitución (impeachment) que está limitado ex constitutione a tres causas muy concretas: traición, soborno y otros delitos graves.

1.1.2.- La Sección Segunda del Artículo Primero establece que: “Únicamente la Cámara de Representantes posee la facultad de iniciar un impeachment”. En otras palabras, que el inicio del proceso de destitución descansa únicamente en la primera de las cámaras que integran el Congreso de los Estados Unidos.

1.1.3.- La Sección Tercera del Artículo primero, a su vez, manifiesta: “Únicamente el Senado posee la facultad de tramitar todos los impeachment. Cuando se reúna a tal propósito, se tomará juramento o promesa a los senadores. Cuando el Presidente de los Estados Unidos sea el encausado, será el Chief Justice quien lo presida. Y ninguna persona será condenada sin la concurrencia de dos tercios de los miembros presentes. La resolución en casos de impeachment no irá más allá de la destitución del cargo y la inhabilitación para ostentar y disfrutar cualquier cargo de honor o confianza bajo los Estados Unidos; pero la persona condenada estará sujeta a acusación, juicio, sentencia y castigo de acuerdo con la ley”

De este precepto se extraen dos ideas básicas que, como veremos posteriormente, se pueden además extraer de los debates constituyentes. En primer lugar, que el procedimiento de impeachment no tiene carácter judicial, sino estrictamente político, limitado única y exclusivamente a la remoción del cargo, puesto que la propia constitución deja bien claro que la destitución es compatible con un ulterior enjuiciamiento penal de acuerdo con la ley. En segundo lugar, que la facultad de aprobar el impeachment descansa únicamente en el Senado, siendo necesaria la mayoría de dos tercios de los senadores para que prospere.

1.1.4.- Por último, el la Sección Segunda del Artículo Tercero establece que: “El juicio de todos los delitos, salvo los casos de impeachment, será con jurado”. Precepto que es coherente con la naturaleza política y no jurídica del procedimiento de destitución, puesto que de ser considerado de naturaleza penal no podría prescindir del jurado y debería residenciarse en un tribunal, no en una cámara legislativa.

1.2.- Interpretación de los preceptos constitucionales a la luz de los debates constituyentes.

Lo cierto es que si uno estudia las diversas iniciativas presentadas en la Convención constitucional comprobará que los procedimientos de impeachment se atribuían al poder judicial, y no al legislativo. El Comité de Detalle, instituido a finales de julio para elaborar un proyecto constitucional a raíz de los debates hasta entonces celebrados, da un paso que le acerca a la regulación final, pues atribuye a la Cámara de Representantes la iniciativa a la hora de plantear la acusación siempre sobre la base de acreditar “traición, soborno o corrupción” en la persona a quien se pretenda destituir, mientras que la condena descansaría en el Tribunal Supremo. Es en los últimos estadios del periodo constituyente, el 4 de septiembre de 1787 cuando se da el paso final manteniendo la iniciativa de plantear la acusación en la Cámara de Representantes, pero trasladando el procedimiento de enjuiciamiento, votación y fallo al Senado.

Por lo tanto, nos encontramos ante un procedimiento estrictamente político, no judicial.

Se podría objetar que, en el caso de impeachment al presidente, quien preside las deliberaciones y votaciones en el Senado es el chief justice, es decir, la cabeza del Poder Judicial de los Estados Unidos. Ahora bien, ello no desvirtúa en nada la afirmación anterior, sino que tiene una explicación muy sencilla íntimamente vinculada con el rol del Vicepresidente en el sistema constitucional americano.

Según la Sección Tercera del Artículo Primero, el presidente nato del Senado es el Vicepresidente de los Estados Unidos, aunque no tiene voto salvo en caso de empate y a los únicos efectos de deshacerlo. Pero de igual forma, la Sección Primera del Artículo Segundo establece que en caso de fallecimiento, dimisión, incapacidad sobrevenida o destitución, el Vicepresidente pasará automáticamente a ocupar la presidencia. Es decir, que, a diferencia de lo que ocurre en nuestro sistema constitucional (donde el cese del Presidente implica el cese de todo el Gobierno), en los Estados Unidos la vacante en la presidencia pasa automáticamente al Vicepresidente.

Es claro, por tanto, que en el caso de un impeachment al Presidente, al tramitarse el procedimiento en el Senado, que ex constitutione lo preside la persona que, en caso de tener éxito el procedimiento, va a ocupar el cargo del destituido, puede darse una evidente imagen de parcialidad. De ahí que únicamente en el caso de procedimientos de destitución presidencial, quien presida las deliberaciones y procedimientos senatoriales sea el chief justice. Pero, como veremos a continuación, su papel es muy limitado, reducido y subordinado en todo al Senado.

Segundo.- Normativa senatorial reguladora de los procedimientos de impeachment.

En desarrollo de las previsiones constitucionales, el Senado aprobó las Normas de procedimiento y prácticas en el Senado cuando actúa en juicios por impeachment, cuya última redacción data del 16 de agosto de 1986. Llaman la atención, de dichas normas, varias circunstancias:

2.1.- La severa amenaza que pende sobre los senadores para garantizar el orden en la Cámara mientras las personas designadas por la Cámara de Representantes exponen ante el Senado los artículos de acusación. Según la regla número II, el encargado de efectuar el anuncio dirigirá a los senadores la siguiente fórmula: “Se ordena a todas las personas mantener silencio, bajo pena de prisión, mientras la Cámara de Representantes informa al Senado de los Estados Unidos los artículos de impeachment contra —-“ En otras palabras, la quiebra del estricto silencio impuesto durante la lectura de los artículos puede conllevar la prisión a quien la vulnere.

2.2.- Una vez presentados los artículos de acusación en el Senado, las sesiones tendrán lugar desde la 1 de la tarde de dicho día hasta la votación final, si bien se excluyen los domingos.

Lo cual impone una carga evidente a la agenda oficial del chief justice en el caso de los enjuiciamientos presidenciales. Las mañanas las ocupará en la celebración de vistas (los días que estén programadas), las deliberaciones con sus colegas (el día fijado a tal efecto es el viernes) y su trabajo ordinario como juez; por las tardes, deberá presidir el Senado mientras éste tramite el procedimiento de impeachment.

2.3.- Las normas senatoriales se refieren a lo largo de todas sus nueve páginas a “la persona que presida” el Senado. Y sus poderes son mínimos, casi nulos, y circunscritos a presidir las sesiones y al mantenimiento del orden. La regla VII le faculta, es cierto, para “establecer normas sobre cuestiones de prueba, incluidas, aunque no limitadas, a cuestiones de relevancia, pertinencia y redundancia de las pruebas y cuestiones incidentales, que regirán como normas del Senado.” Pero esa facultad puede quedar automáticamente desvirtuada, puesto que a continuación, esa misma regla VII indica que esas normas elaboradas por la presidencia pueden quedar sin efecto: “si cualquier miembro del Senado solicita una votación formal al efecto, en cuyo caso será sometida al Senado para votación sin debate alguno.” En otras palabras, que en el caso que la persona encargada de presidir el Senado desee tomar la iniciativa, puede quedar desautorizado por la Cámara tan sólo con que un senador pida someter los criterios de la presidencia a votación, dado que ello implicaría de forma automática someter el asunto a votación en el Pleno del Senado sin debate alguno.

Es, por tanto, es el Senado quien controla en todo momento el desarrollo del procedimiento en cuanto al fondo, y no la autoridad que lo preside, cuyas funciones están limitadas tanto por la propia Constitución como por las normas de desarrollo aprobadas por el Senado.

Conclusión.-

Algún corresponsal español en Estados Unidos (el mismo que lleva, impasible el además, tres años seguidos afirmando que el impeachment frente a Trump estaba a la vuelta de la esquina) ha aludido a la “esperanza” que los demócratas tienen puesta en el chief justice Roberts como presidente del Senado en este procedimento. Una vez más, se equivoca; o una vez más, como el célebre hidalgo manchego, sus íntimas convicciones y preferencias le hacen ver gigantes donde no hay más que molinos. Roberts, al igual que su predecesor Rehnquist en el impeachment a Clinton, se limitará a presidir las sesiones y mantener el orden. En definitiva, está limitado a ser un “símbolo de neutralidad”.

En fin, para finalizar ofrezco a las personas interesadas este breve documento gráfico de ocho minutos, donde en la cadena CBS se expone de forma clara y sencilla el papel que el chief justice ostentará en este procedimiento. Ocho minutos que, evidente, el inefable corresponsal español en los Estados Unidos parece no haber tenido la curiosidad de visualizar.

MODELOS DE ESTRUCTURACIÓN GUBERNAMENTAL: ESPAÑA v. ESTADOS UNIDOS.

Hoy se ha publicado oficialmente el Real Decreto 2/2020 de 12 de enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales. Se trata de una norma de siete páginas cuyo artículo primero estructura la Administración General del Estado en veintidós departamentos ministeriales, que identifica para, en los siguientes artículos, enunciar sus competencias y las Secretarías de Estado que lo integran.

Curiosamente hace un par de meses la Revista de Derecho de la Universidad de Yale publicó un interesantísimo estudio titulado Congressional Power over Office creation (Facultades del Congreso en relación a la creación de puestos), que analiza el modo de estructuración departamental en los Estados Unidos y las atribuciones de los poderes legislativo y ejecutivo en ese proceso.

Puede ser interesante estudiar, por vía de contraste, el sistema de estructuración gubernamental en los ordenamientos español y norteamericano.

Primero.- Modelo español de estructuración ministerial.

1.1.- Marco normativo.

En España, el artículo 97 establece las funciones del Gobierno, y el 98 indica que: “el Gobierno se compone del Presidente, los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establece la ley.” Es decir, que regula dos órganos de carácter necesario (Presidente y Ministros) y dos potestativos (los Vicepresidentes “en su caso” y otros miembros que pueda “establecer la ley”).

La Constitución fija en su artículo 99 el modo de elección del Presidente del Gobierno a través de la obtención de la confianza del Congreso de los Diputados. El candidato que haya obtenido la confianza de dicha Cámara, será nombrado por el Rey. Por el contrario, los ministros son “nombrados y separados por el Rey a propuesta del Presidente.”

Las previsiones constitucionales han sido objeto de desarrollo legislativo a través de la Ley 50/1997 de 27 de noviembre, del Gobierno. Uno de los principios que, según la exposición de motivos, inspiran la regulación legal es el de “dirección presidencial” y, en consecuencia, el artículo 2.2.j le atribuye la facultad de “crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías de Estado. Asimismo, le corresponde la aprobación de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno.”

Por su parte, al Consejo de Ministros como órgano colegiado le corresponde “crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales.” Lo cual efectuará a propuesta del titular del departamento, pues el artículo 61.d) de la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público atribuye a los ministros la competencia para “determinar y, en su caso, proponer la organización interna de su Ministerio, de acuerdo con las competencias que le atribuye esta ley.”

En otras palabras, el procedimiento de estructuración gubernamental pasa por tres fases:

1.- Nombramiento del Presidente del Gobierno. Para ello se sigue un procedimiento tasado, puesto que agotadoramente lo regula el artículo 99 de la Constitución del cual no cabe apartarse.

2.- Estructuración interna del Gobierno en departamentos ministeriales. La efectúa el Presidente del Gobierno, órgano encargado de determinar a través del Real Decreto del Presidente la estructura orgánica gubernamental al amparo de lo dispuesto en el artículo 2.2.j de la Ley 50/1997, que le otorga una discrecionalidad absoluta.

3.- Estructuración interna de los departamentos ministeriales. En este caso, nos encontramos ante una competencia dividida: por un lado, la propuesta de estructuración interna corresponde al propio departamento interesado, pero la aprobación final corresponde al Gobierno mediante Real Decreto acordado en Consejo de Ministros.

1.2.- Práctica política.

Cada alteración en la Presidencia del Gobierno suele ir inevitablemente seguido de una remodelación de la estructura ministerial. De este modo, no sólo cambia la persona que ostenta la presidencia del órgano que tiene constitucionalmente atribuido el poder ejecutivo y al resto de integrantes de éste, sino que mutan igualmente las nomenclaturas de los departamentos ministeriales en los que se estructura el Gobierno, órgano que, cual el águila bicéfala que adornaba el escudo de los Austrias, por un lado tiene naturaleza constitucional (cabeza del poder ejecutivo) y, por otro, administrativa (órgano en el que culmina la Administración del Estado). Así, cada inquilino de la Moncloa procede a acomodar la estructura gubernamental a sus preferencias o, como en la última mutación, a las necesidades derivadas de los imponderables acuerdos parlamentarios para obtener la confianza.

Así, por ejemplo, el Real Decreto 415/2016 de 13 de noviembre, estructura el gobierno en trece departamentos ministeriales, el Real Decreto 255/2018 de 6 de julio en diecisiete, y el ya citado Real Decreto 2/2020 de 12 de enero en veintidós. Pero salvo casos aislados (Justicia, Defensa, Interior y Fomento) en el resto de casos se producen alteraciones en la nomenclatura. En algunos es muy sutil como, por ejemplo, el caso del departamento de Asuntos Exteriores y Cooperación al que en 2018 se le añade “Unión Europea”; en otros, más visible, como el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, que en 2018 pasa a ser de Educación y Formación Profesional, denominación que mantiene en 2020. Y en otros es brutal, como el Ministerio de Fomento, que mantenido en 2018 pasa a ser suprimido en 2020 para ser sustituido por el de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

Todo un alegre baile de sustantivos y calificativos que dan un toque exótico y variopinto a cada proceso de elección presidencial y que en la práctica se traduce en una falta de estabilidad en la estructuración del Gobierno, sujeto a los caprichos y voluntad de su presidente

Segundo.- Modelo norteamericano de estructuración ministerial.

2.1.- Marco constitucional.

En el caso de los Estados Unidos, no existe la dualidad entre Jefe de Estado y de Gobierno, dualidad no sólo inherente a las monarquías constitucionales y parlamentarias, sino a las repúblicas de esta última naturaleza. Sin embargo, la Constitución de 1787 tan sólo contempla dos órganos ejecutivos: el Presidente y el Vicepresidente, cuyo procedimiento de elección contempla en la Sección Primera del Artículo Segundo, si bien con la modificación constitucional operada a través de la duodécima enmienda, aprobada en 1804 para evitar que se repitiese la situación acaecida en las elecciones presidenciales de 1800, cuando Thomas Jefferson y Aaron Burr, que concurrían en una misma lista electoral, empataron a voto compromisario.

La elección del presidente es bien sencilla. Cada estado elige un determinado número de compromisarios (los mismos que la suma de miembros que ese estado envía a la Cámara de Representantes y al Senado) quienes el día que al efecto se establezca por ley federal, se reunirán en la capital de dicho estado y emitirán su voto, que certificarán y enviarán a la capital de los Estados Unidos. Inicialmente, la persona que obtuviera el mayor número de votos era elegido presidente, y quien le siguiese en la lista, vicepresidente. Después de 1804, los votos para el presidente y el vicepresidente se emiten en listas separadas. Esos votos se remiten al Senado, y se efectuará el recuento ante el Presidente nato de dicha cámara, que no es otro que el Vicepresidente de los Estados Unidos, cuyo único rol destacado es el de presidir la Cámara Alta, pero sin facultad de emitir su voto salvo en caso de empate, aunque esa prerrogativa no rige en el caso de recuento de votos.

En caso de que ningún candidato obtenga la mayoría de voto compromisario (hoy en día, 269 votos) la elección recaería de forma automática en la Cámara de Representantes, pero con la particularidad de que en este caso la votación no sería por cabeza, sino por estado, es decir, que todos los representantes de un mismo estado emitirían un único voto; si no existe acuerdo entre las personas de una misma representación estatal, el voto se reflejaría como “dividido” y no computaría.

Ahora bien, ¿Qué ocurre en el caso de la estructuración departamental? Pues bien, en este caso el Presidente no ostenta competencia alguna en cuanto a la estructuración de los departamentos en que se divide el ejecutivo. En este sentido, como establece el artículo que citábamos al inicio de la presente entrada:

“Examinado atentamente, el texto de la Constitución establece un sutil balance institucional entre la facultad del Congreso para establecer cargos y la facultad del Presidente para nombrar (y controlar) esos cargos. Antes de que el Presidente pueda seleccionar y nombrar a alguien que le asista en la ejecución de las leyes, el o ella debe apoyarse en una ley general que le autorice para ello. Dicho de otra forma, para que alguien ostente el cargo éste ha de ser “establecido por la ley”

Esa división es la existente entre la facultad de “crear” un órgano y la de “proveer” su cobertura. En efecto, si uno examina la Sección Segunda del Artículo Segundo veremos que atribuye al Presidente la facultad de:

“proponer y, con el aviso y consentimiento del Senado, nombrar embajadores, otros ministros públicos y cónsules, jueces del Tribunal Supremo, y todos los cargos de los Estados Unidos que sean creados por ley, para cuyo nombramiento no se prevea otra cosa; pero el Congreso puede por ley atribuir el nombramiento de esos cargos inferiores, si lo estima oportuno, tan sólo al Presidente, a los tribunales o a los titulares de los departamentos.”

En otras palabras, que la organización de la estructura departamental no está en manos del Presidente, sino del Congreso de los Estados Unidos. Aquél no puede efectuar modificación alguna por vía directa, sino tan sólo efectuar una propuesta al Congreso, quedando en manos de éste aceptarla o no. Es decir, que el Presidente de los Estados Unidos ha de trabajar en el seno de una estructura departamental en cuya organización no interviene. Puede, sí, proponer y nombrar a las personas que han de cubrir esos puestos, pero hasta para eso ha de contar con el voto favorable del Senado. Salvo que la ley de creación del departamento autorice al Presidente a nombrar a los “cargos inferiores”, categoría en la que por definición no puede entrar el titular del departamento o secretaría.

Por tanto, en este caso estamos, ante el español, ante una triple fase, que descansa en varios preceptos constitucionales distintos:

1.- Elección Presidencial. Aquí no existe “nombramiento”, sino “elección”, y no la efectúa el Congreso de los Estados Unidos, ni tan siquiera, jurídicamente hablando el “pueblo” de los Estados Unidos (como muy erróneamente se cree), sino los compromisarios elegidos. Compromisarios para cuya elección el texto constitucional otorga una amplia discrecionalidad a los estados. Hoy en día es cierto que son elegidos directamente por el pueblo, pero en los inicios del sistema constitucional lo normal era que fuesen elegidos por los legislativos de los Estados.

Por tanto, los compromisarios eligen al Presidente y al Vicepresidente.

2.- Estructuración departamental. En este caso, el Presidente no interviene para nada en ella, sino que es competencia exclusiva del Congreso de los Estados Unidos, único órgano constitucionalmente atribuido para ello.

3.- Nombramiento de los cargos. En este caso, sí que estamos ante una competencia atribuida al presidente, si bien para ello ha de contar con el visto bueno del Senado, salvo que, para el caso de órganos inferiores, la ley de creación atribuya dicha facultad al presidente.

2.2.- Práctica política.

La peculiar idiosincrasia constitucional anteriormente expuesta, descansa fundamentalmente en razones históricas. La facultad de crear órganos ejecutivos descansaba, en Gran Bretaña, en el monarca, del cual pasó al Primer Ministro; los padres fundadores quisieron garantizar la división de poderes estableciendo esa dualidad creación/nombramiento que deposita en órganos distintos.

Precisamente por ello, a diferencia del caso español, si por algo se caracteriza el sistema estadounidense es por la estabilidad. No quiere decir que no existan modificaciones y supresiones, pero son las mínimas.

Actualmente existen quince Departamentos Ejecutivos en los Estados Unidos. El más antiguo es el Departamento de Estado, que se creó el 27 de julio de 1789; lo cierto es que esta Secretaría tenía ya cierta antigüedad, pues se creó en enero de 1781 con la denominación de Secretaría de Asuntos Exteriores, y mantuvo su denominación en la ley de creación de 27 de julio antes citada, si bien en septiembre de ese año mutó la nomenclatura por la actual, que aún conserva. También data de 1789 el Departamento del Tesoro. En 1849 se crea el Departamento de Interior, en 1862 el de Agricultura y en 1870 el de Justicia, con una curiosísima circunstancia: el Attorney General (cargo cuya antigüedad se remonta a la Judiciary Act de 24 de septiembre de 1789) para a ser un miembro del ejecutivo, y sus funciones de representación y defensa de los Estados Unidos ante el Tribunal Supremo pasan a ser desempeñadas por el Solicitor General. El último departamento ejecutivo que se crea es el de Seguridad Interior, que data del año 2002.

En estos años tan sólo se han producido las siguientes modificaciones: el Departamento de Guerra, creado en agosto de 1789, se desdobló en 1947 en dos secretarías, las de Ejército y Marina, que a su vez en 1949 se fusionaron, junto con la veterana Secretaría de Marina (creada en 1798) en el Departamento de Defensa.

PRESIDENTE SÓLO POR TRES VOTOS.

“Conviene que recuerde, señor, el margen por el que fue usted elegido: tres votos”.  Esa es la frase que en la serie magnífica serie televisiva John Adams, le dirige Alexander Hamilton (encarnado por Rufus Sewell) al presidente que da título a la serie, y que personificaba magistralmente Paul Giamatti. Y lo cierto es que el dato histórico es cierto: John Adams fue elegido segundo presidente de los Estados Unidos por un margen de tan solo tres votos.

Pongámonos en situación. En septiembre de 1796 George Washington hace pública su intención de no optar a un tercer mandato presidencial y retirarse de la vida pública. Se trataba de un anuncio que pensaba haber efectuado mucho antes, pero que por presiones de Alexander Hamilton retrasó hasta el último momento para que cogiese por sorpresa a los afines a las tesis de Thomas Jefferson. Lo cierto es que en el periodo comprendido entre 1789 y 1792 se había ido larvando un enfrentamiento entre los federalistas afines a Alexander Hamilton y los afines a Thomas Jefferson, conflicto sordo que fue agigantándose en el segundo mandato presidencial de Washington y que tan sólo era contenido por el respeto unánime que todos mostraban hacia el héroe militar de la independencia norteamericana. Ahora bien, desaparecida la figura que despertaba la adhesión unánime, la división en facciones, un mal que los padres fundadores no habían contemplado y del que abominaban de forma expresa, hizo su aparición de forma tan abrupta que el propio Washington hubo de hacer un llamamiento en su discurso de despedida para superar el mismo. En efecto, en el citado discurso, el general Washington incluyó el siguiente párrafo:

“Ya les he advertido del peligro de los partidos en el Estado, con particular referencia a la fundación de los mismos sobre la base de la división geográfica. Permítanme ahora efectuar una visión más comprensiva, y advertirles de la forma más solemne contra los efectos funestos del espíritu de partido en general.

 

Tal espíritu, desgraciadamente, es inseparable de nuestra naturaleza, y tiene sus raíces en las más fuertes pasiones de la mente humana. Existe bajo diferentes formas en todos los gobiernos, más o menos contenido, controlado o reprimido; pero en aquellos de forma popular, se manifiesta en su enorme grandeza, y es ciertamente su peor enemigo.”

Lo que va a tener lugar en las elecciones presidenciales es, realmente, un duelo entre personalidades del mayor nivel intelectual, pero todas ellas dotadas de un ego inmenso. Alexander Hamilton, tan intelectualmente brillante como falto de todo escrúpulo moral a la hora de conseguir sus objetivos, perseguía controlar la presidencia desde fuera, pero lo cierto es que John Adams, el candidato presidencial, cuando menos tan brillante como Hamilton, tenía un ego no menos inmenso y no toleraba que intentaran manejarle. A esa división interna en el seno del federalismo entre los moderados (acaudillados por Adams) y los extremistas (cuyo líder indiscutido era Hamilton) se unió la división externa entre federalistas y los republicanos cuyo jefe ideológico y político era Thomas Jefferson, otro personaje de una brillantez intelectual inmensa tan sólo superada por su falta de escrúpulos. Cuando el último día de 1793 renunció a su puesto como Secretario de Estado, manifestó que daba por finiquitada su vida pública, aunque debió pensarlo mejor y en 1796 optó por aspirar a la presidencia. No sería la primera vez que Jefferson actuaría de forma contraria a sus manifestaciones previas como, por ejemplo, cuando de ser uno de los adalides de la libertad prensa pasó a ser una vez elegido presidente, a instar bajo cuerda un proceso penal contra un periodista por publicar una información que, además, era cierta: que Jefferson mantenía relaciones sexuales con una de sus esclavas y que, además, era el responsable de haber sufragado una campaña denigrando al presidente Washington.

Las elecciones presidenciales de 1796, aun cuando fueron las terceras desde el punto de vista formal, en realidad fueron las primeras donde hubo un enfrentamiento claro. En las dos primeras, George Washington obtuvo como era previsible el voto unánime de todos los compromisarios y, a mucha distancia suya, en ambas ocasiones John Adams fue elegido como vicepresidente. Ahora bien, Washington y Adams eran de la misma tendencia ideológica y, realmente, no hubo campaña puesto que nadie discutía el prestigio de una figura reverenciada de forma unánime, cuando menos públicamente. Pero Adams no era Washington ni tenía su carisma, y además se enfrentaba a su amigo Thomas Jefferson, que ideológicamente tenía otra sensibilidad.

El sistema de elección presidencial existente en esos momentos no discriminaba en el voto compromisario entre presidente y vicepresidente, sino que cada compromisario emitiría dos votos, uno de los cuales necesariamente debía corresponder a una persona que no fuera residente en el estado del compromisario en cuestión. Una vez escrutadas las papeletas, quien tuviera el mayor número de votos automáticamente quedaba investido como presidente, mientras que el segundo en número de votos se alzaría con la vicepresidencia. Pues bien, el resultado del voto compromisario en las elecciones presidenciales de 1796 fue muy reñido: John Adams obtuvo 71 votos compromisarios, mientras que su amigo y rival Thomas Jefferson logró 68; dándose además la circunstancia que al existir en esos momentos 138 compromisarios, el número mínimo de votos para alcanzar la presidencia sería de 70, pues en caso contrario, la elección recaería, por imperativo constitucional en la Cámara de Representantes (entonces de mayoría federalista y que hubiera proclamado, sin problemas, a Adams). Tan sólo tres votos marcaron la diferencia. Así, de forma harto curiosa, presidente y vicepresidente eran de tendencia ideológica distinta.

Hubo quienes pensaron que se superaría la división partidista y que daría comienzo una colaboración leal entre Adams y Jefferson, máxime en una época difícil que incluso llegó a bordear el conflicto bélico con la Francia revolucionaria. Sin embargo, no fue así, y aquellas severas admoniciones que George Washington dirigiera en su discurso de despedida se revelaron con toda su crudeza. La división entre federalistas y republicanos no sólo disminuyó, sino que se acrecentó aún más, y las elecciones presidenciales de 1796 fueron una broma si se las compara con las de 1800, donde Alexander Hamilton llegó a conspirar contra su propia facción simplemente por desavenencias personales con Adams, quien se negó a que Hamilton le tomase por un simple monigote.

INFORME 2019 SOBRE LA JURISDICCIÓN FEDERAL: EL PAPEL DE LOS TRIBUNALES A LA HORA DE OFRECER INFORMACIÓN VERAZ.

Ayer día 31 de diciembre se hizo público el 2019 Year-end Report on the Federal Judiciary, que cada final de año hace público el chief justice. Este año, el informe tiene una gran novedad desde el punto de vista formal: por primera vez aparece ilustrado con una fotografía que lo antecede (un primer plano del friso de la sede del Tribunal donde aparece el célebre aforismo: “equal justice under law”) y su redacción se efectúa a dos columnas. Pero en cuanto al fondo, el chief justice John Roberts ha optado por servirse de un personaje histórico especialmente querido por quien suscribe, pues la anécdota o episodio histórico que ha escogido en esta ocasión tiene por protagonista a John Jay. No obstante, precisamente por la familiaridad que el redactor de estas líneas tiene con dicha figura histórica, ha podido detectar un error histórico en la exposición efectuada por John Roberts.

Analizaremos separadamente el episodio histórico y, ulteriormente, las lecciones que pretenden extraerse del mismo.

Primero.- John Jay y el “motín de los doctores”.

El chief justice principia su informe con una referencia a los artículos que integran El Federalista, una serie de ochenta y cinco artículos que aparecieron en la prensa neoyorkina entre finales de 1787 y principios de 1788, y que se dirigían “al pueblo de Nueva York”, con el objetivo de defender el texto constitucional aprobado en Filadelfia el 17 de septiembre de 1787 y abogar para que el estado de Nueva York lo ratificase. Los citados artículos se publicaron bajo el seudónimo “Publius”, si bien quienes se escondían bajo dicho seudónimo eran tres personas: Alexander Hamilton, John Jay y James Madison. Jay (que, en el momento de redactar tales panfletos, ostentaba el cargo oficial de Secretario de Asuntos Exteriores de los Estados Unidos) fue el autor de tan sólo cinco de los artículos, en concreto, los números 2 a 5 ambos inclusive (publicados los días 31 de octubre, 3, 7 y 10 de noviembre de 1787) y 64 (5 de marzo de 1788). Pues bien, Roberts efectúa la siguiente afirmación:

“John Jay parece haber sido el autor menos prolífico del trio, al elaborar sólo cinco de los artículos. Quizá si Jay hubiese sido más productivo, América le hubiese recompensado con un musical de Broadway. Pero su baja producción no se debió a desinterés. Los historiadores han deducido que la producción de Jay se vio afectada por una calamidad que surgió en medio del proyecto federalista: el motín de los doctores.”

 

Suscribo íntegramente las palabras de Roberts en su indisimulada referencia al musical Hamilton, dedicado a otro de los federalistas, el brillante pero absolutamente falto de escrúpulos primer Secretario del Tesoro de los Estados Unidos. Pero la explicación sobre el cese de Jay en la colaboración no es del todo correcta.

Observe el lector que Jay elabora cinco artículos de El Federalista y cesa en la autoría el 10 de noviembre de 1787. Aparece nuevamente en una colaboración aislada en marzo de 1788. El “motín de los doctores” no tuvo lugar en abril de 1788, por lo que fue claramente el desencadenante de la abrupta colaboración de Jay en la segunda tanda, pero no puede servir de base o justificación para la abrupta interrupción en noviembre de 1787. ¿Cuál pudo ser entonces? Pues una súbita enfermedad (inicialmente se pensó que era tuberculosis, pero no fue tal) que mantuvo a Jay imposibilitado incluso para el desempeño de sus funciones oficiales como responsable de la diplomacia estadounidense, puesto que su médico de confianza, el doctor Charlton, le aconsejó reposo absoluto durante cinco o seis semanas. Es más, cuando George Washington escribió a Jay interesándose por su estado de salud, el 3 de febrero de 1788 éste le responde: “Tengo razones para estar agradecido, por cuanto si bien un dolor permanente en mi costado izquierdo me ocasiona algún que otro problema, estoy feliz porque esta grave enfermedad no me ha dejado secuelas de las que lamentarme.” Además, viendo que Hamilton y Madison continuaban con el proyecto, John Jay decidió asumir la defensa del texto constitucional en solitario mediante la elaboración de un largo escrito titulado Carta al Pueblo de Nueva York, y que fue mucho más decisivo que El Federalista para que dicho estado otorgase el placet a la nueva constitución federal.

Sí que es cierto que, retomada la colaboración en marzo de 1788, la misma se vio súbitamente interrumpida por los acontecimientos que la historia conoce con el nombre del “motín de los doctores”, y que el chief justice describe así:

“En el invierno de 1788, los periódicos de Nueva York informaron que varios estudiantes de medicina saqueaban tumbas para obtener cadáveres en los que hacer prácticas. En abril, el parloteo degeneró en el rumor que estudiantes del Hospital de Nueva York estaban diseccionando el cuerpo de la madre recién fallecida de un niño de escuela. Una enfurecida multitud rodeó el hospital, y el alcalde ofreció refugio en la cárcel al personal médico. Cuando la turba marchó hacia la cárcel, John Jay, que vivía cerca, tomó su espada y se unió al gobernador Clinton para detener a la muchedumbre. En el subsiguiente enfrentamiento, Jay fue golpeado en la cabeza con una roca, dejándole inconsciente y dejándole, según un relato, con “dos largas brechas en su frente”

La narración, salvo cuestiones muy puntuales, es absolutamente correcta. Cuando, pese a la falsedad de los hechos que se imputaban, se produjo el intento de linchamiento en la propia cárcel de la ciudad, el general Clarkson, que se encontraba de paso, acudió al domicilio de Jay para solicitarle un arma con la que oponerse a la turba linchadora. Sin pensarlo dos veces, y pese a encontrarse convaleciente de la enfermedad, Jay tomó otra espada y acudió para socorrer a las autoridades, recibiendo una pedrada que lo tuvo dos días inconsciente. La esposa de Jay, la bella e inteligentísima Sarah Livingston, escribió una detallada misiva a su madre el día 17 de abril de 1788 donde describía con pelos y señales los sucesos, y donde traslucía la preocupación que le causó ver cómo varias personas introducían en su casa el cuerpo inconsciente y ensangrentado de su esposo.

Segunda.- Lecciones que extrae el chief justice.

2.1.- Papel de los tribunales en la educación cívica a través de la publicación de todas las sentencias.

La lección evidente que el chief justice extrae de lo anterior, es la necesidad de verificar las informaciones debido a la existencia de noticias falsas que, como puede comprobarse, no es algo privativo de los tiempos actuales. Pero ahí, Roberts introduce solapadamente el papel de los juzgados y tribunales al respecto:

“En nuestra edad, cuando los medios sociales pueden esparcir de forma instantánea rumores e información falsa a gran escala, la necesidad del público de comprender nuestro gobierno, y la protección que ofrece, es aún más vital. El poder judicial tiene un papel importante que desempeñar en la educación cívica, y me alegra poder decir que los jueces y personal de nuestros órganos federales han asumido el reto.

 

En virtud de sus responsabilidades, los jueces necesariamente se ven comprometidos en la educación cívica. Como observó El Federalista en su número 78, los jueces no poseen fuerza ni voluntad, sino tan sólo juicio. Cuando los jueces explicitan su criterio a través de sentencias escritas que explican su razonamiento, facilitan la comprensión pública del derecho […] Hoy, los juzgados federales publican sus sentencias en la web, dando al público acceso instantáneo al razonamiento tras las resoluciones que pueden afectar a sus vidas.”

En otras palabras, que la publicidad de todas las sentencias judiciales dictadas por órganos federales permite al público acceder directamente a las mismas, sin tener que pasar por resúmenes interesados y, en la mayor parte de los casos, manipulados o cercenados que efectúan los medios de comunicación.

Claro que esa es la situación existente en Estados Unidos donde, en efecto, todos los órganos judiciales poseen página web propia donde hacen públicas todas sus sentencias y resoluciones judiciales. Es decir, que cualquier persona, sea o no ciudadano estadounidense, puede conocer de primera mano el criterio que manifiesta un órgano judicial o un juez en particular simplemente acudiendo a la página web de dicho juzgado.

Contrasta dicha situación con la existente en nuestro país, donde no todas las sentencias son de acceso público. Y no lo son pese a que el noventa y cinco por ciento de las personas encargadas de dar “fe pública judicial” insertan a la hora de notificar las sentencias la famosa coletilla “leída y publicada la sentencia”. En ocasiones, sobre al encontrarse con Secretarios Judiciales tan puntillosos y formalistas, uno tiene la tentación de preguntar “cúando” se ha leído la sentencia y “dónde” se ha publicado, más que nada para comprobar si esos adalides del formalismo extremo están dando fe pública de algo que no es cierto.

2.2.- Formación del personal.

Roberts hace igualmente hincapié en la Oficina Administrativa de los Tribunales de los Estados Unidos y su “papel central” en el apoyo a los órganos judiciales a lo largo del territorio nacional, a la hora de elaborar material que sirva como “producto de educación de calidad, incluyendo programas formativos online centrados en los miembros más jóvenes de nuestra comunidad.” A continuación, el informe enumera varios de esos programas.

Si uno tiene la paciencia de acceder a la documentación a la que se hace referencia en el informe, podrá comprobar que la misma es totalmente comprensible, pues tanto los órganos judiciales como la estructura administrativa de apoyo elaboran la misma pensando no sólo en el personal que presta sus servicios en el poder judicial, sino en la población en general.

De nuevo, el contraste con la situación española no puede ser mayor. Gran parte de los documentos elaborados por el Poder Judicial español son abstrusos, farragosos, de lectura indigesta y da la impresión que escritos únicamente para el autoconsumo por sus propios miembros. Como si estuviésemos ante una especie de conocimiento reservado únicamente a los iniciados, a modo de los antiguos misterios de Eleusis o los ritos masónicos

En fin, el lector que desee echar un vistazo al informe puede encontrarlo aquí.

 

 

LA HIPERTROFIA MUNICIPAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS.

El pasado sábado día 28 de diciembre de 2019, el diario El Comercio publicaba una noticia (y, en este caso, no era una inocentada) cuyo titular rezaba: “El Principado pierde 5.400 habitantes y acentúa su crisis demográfica”. Aun cuando el artículo estaba elaborado fundamentalmente desde el punto de vista de la geografía humana, lo cierto es que el mismo tiene innegables repercusiones en el ámbito del ordenamiento jurídico-público, y debiera llevar a los dirigentes políticos a plantearse una serie de cuestiones que, por egoístas intereses de partido, se cuidarán muy mucho de efectuar. Bajemos un peldaño desde la frialdad de los datos objetivos a las conclusiones que de ellos se pueden extraer.

A fecha 1 de enero de 2019, y según datos suministrados por el Instituto Nacional de Estadística, el Principado de Asturias contaba con una población total de 1.022.800, lo cual supone un lento pero continuado descenso, dado que en el año 2018 la población se situaba en 1.028.244 y en 2017 en 1.034.960. Ahora bien, veamos cómo se distribuyen administrativamente ese millón de habitantes. La Comunidad Autónoma del Principado de Asturias cuenta con la friolera de 78 municipios. Sin embargo, puede comprobarse que si se suma el número de vecinos de los municipios de Gijón (el más poblado, con un total de 271.780 habitantes), Oviedo (a cierta distancia de la Villa de Jovellanos, con 219.686), Avilés (a mucha distancia de las anteriores, con 78.182 habitantes) y Siero (con 51.667 habitantes) ello nos arroja un total de 621.315 habitantes, lo que implica, a efectos del presente análisis, que cuatro municipios agrupan el 60,75% de la población asturiana. El 39,25 restante, es decir, 401.485 se distribuyen entre setenta y cuatro concejos. De esos setenta y cuatro, tan sólo dos puede decirse que se acerquen tibiamente a los cincuenta mil: Langreo, con 39.420 habitantes y Mieres con 37.959. Ergo, si añadimos la población de Mieres y Langreo a la de Gijón, Oviedo, Avilés y Siero, ello deja a 324.106 habitantes para ser distribuidos entre 72 concejos, lo que arroja un saldo medio de 4501 habitantes por municipio. Cifra que es engañosa, porque de esos setenta y dos sólo uno (Castrillón) supera los veinte mil habitantes, sólo otros dos (San Martín del Rey Aurelio y Corvera, este último por el canto de un duro) sobrepasan los quince mil, y tan sólo otros diez (Aller, Cangas del Narcea, Carreño, Gozón, Laviana, Lena, Llanera, Llanes, Valdés y Villaviciosa) sobrepasan los diez mil.

En otras palabras, que diecinueve municipios o concejos agrupan a 873.403 personas, lo que supone el 85,4 de la población asturiana. Los restantes 149.397 se distribuyen en cincuenta y nueve municipios, algunos de los cuales (Yermes y Tameza, Pesoz) no alcanzan ni tan siquiera las ciento cincuenta almas. Los hay que, superando dicha frontera, no llegan a los quinientos (Caravia, Illano, San Martín de Oscos, San Tirso de Abres, Santa Eulalia de Oscos, Santo Adriano, Villanueva de Oscos), y quienes no llegan a los mil (Amieva, Degaña, Grandas de Salime, Onís, Peñamelera Alta, Ponga, Proaza, Sobrescobio, Taramundi). Renuncio a seguir con los fríos datos estadísticos, pero el sagaz lector podrá hacerse una idea de por dónde van los tiros. Y renuncio a entrar en las parroquias rurales a las que se ha reconocido personalidad jurídica. ¿Consecuencias? Municipios sin recursos, incapaces de gestionar sus competencias y al borde de la quiebra, de la que se salvan tan sólo porque nuestra legislación (también por pura inercia histórica) no permite el concurso de los entes municipales como sí ocurre, por ejemplo, en el ordenamiento estadounidense, donde sí se contempla esa posibilidad, y donde en más de seiscientas ocasiones diferentes ciudades han tenido que acogerse al mecanismo concursal.

Es evidente que desde el punto de vista de la organización administrativa la estructura territorial del Principado de Asturias hace aguas por todos lados. No puede mantenerse un entramado de setenta y ocho entidades municipales cuando entre sólo cuatro de ellas agrupan al sesenta por ciento de la población, y mucho menos cuando cincuenta y nueve de ellas no llegan ni tan siquiera al umbral de diez mil personas. Esa división, que tan sólo se mantiene por pura tradición, no resiste el más mínimo análisis de racionalidad. Mantener una estructura tan arcaica basándose tan sólo en razones históricas sería lo mismo que pretender que una vivienda funcionase hoy con cocina de carbón en lugar de vitrocerámica. Quien suscribe reconoce manifestar un gran respeto por las venerables cocinas de carbón, puesto que en el hogar de dos de sus bisabuelas (a quienes llegó a conocer) y sus cuatro abuelos no existía otra cocina que esa. Pero intentar en la segunda década del siglo XXI funcionar con un medio de finales del siglo XIX y primera mitad del XX sería cuando menos chocante, por no decir ridículo.

El Principado de Asturias está sufriendo una lenta y progresiva hemorragia poblacional, que se agrava por la inexistencia de fuentes que suplan la crisis de la industria tradicional asturiana. Tras la denominada “reconversión industrial” iniciada en la década de los noventa del siglo XX, que supuso el cierre de gran parte de las minas de carbón y la privatización de la Empresa Nacional Siderúrgica, los dos pilares básicos que sustentaban la economía asturiana se resintieron. A ello debe añadirse que en la última de las entidades citadas, la modernización tecnológica conllevó lógicamente la supresión de puestos de trabajo. Gran parte de las cantidades destinadas a compensar el cierre de las minas ya se sabe dónde ha terminado: en bolsillos particulares o en cuestiones ajenas a la búsqueda de fuentes alternativas.

No obstante, aunque económica, social y políticamente el Principado de Asturias se asemeja muy poco a la de mediados del siglo XX, desde el punto de vista jurídico-administrativo no se han producido innovaciones de calado. Territorialmente se ha mantenido una estructura arcaica sin justificación alguna, y desde el punto de vista de los recursos humanos se da una curiosísima paradoja: si en el sector privado la informatización y el uso de medios tecnológicos propios del siglo XXI conlleva habitualmente la disminución de personal, en la Administración pública la regla es justo la contraria. Sólo así se explica que, por ejemplo, en cierto edificio administrativo de cinco plantas existente en la capital, existan nada menos que tres bedeles en cada planta.

No obstante, en vez de afrontar esos problemas serios y reales, la Administración autonómica ha optado por distraer con el juguetito del bable. Entiéndase, no se está criticando que se fomente el uso del bable como lengua tradicional asturiana (que, como parte de la cultura, ha de ser objeto de protección) pero sí que ello se haga a costa de ignorar los problemas reales que afronta una comunidad autónoma que, triste es decirlo, ni tiene peso alguno en la política nacional ni importa nada dentro ni fuera del territorio autonómico. Y mientras seguimos perdiendo habitantes, y mientras la industria se va, continuamos manteniendo setenta y ocho entidades municipales, una estructura administrativa hipertrofiada de personal y unas líneas de acción totalmente alejadas de lo que es preciso abordar.

Ego autem censeo.

ANUNCIO DEL GOBIERNO: JUECES SIN SER LICENCIADOS EN DERECHO, PERO CON CONTROLES PERIÓDICOS DE “ADECUACIÓN”.

ANUNCIO DEL FUTURO GOBIERNO: SE ELIMINA EL REQUISITO DE LA LICENCIATURA EN DERECHO PARA ACCEDER A JUDICATURA. LOS JUECES SERÁN NOMBRADOS DIRECTAMENTE POR EL GOBIERNO.

En una concurrida rueda de prensa ofrecida ayer, las personas llamadas a ocupar la Vicepresidencia del Gobierno y el Ministerio de Justicia, señores Pablo Capillas Mazatlán y Melchor Infante Real, expusieron las líneas maestras de acción del nuevo gabinete en lo que respecta a la Administración de Justicia. La medida estrella y en la que el futuro Gobierno tiene puestas todas sus esperanzas es la desaparición del requisito de la licenciatura en Derecho y la desaparición de las oposiciones como método de acceso a la judicatura. Con ello se pretende, en palabras del señor Capillas, de “democratizar” el poder judicial, siendo necesario eliminar los “obstáculos tradicionales” que impedían situar a dicho poder en una línea acorde con el sentir del pueblo:

“La prioridad del nuevo gobierno será culminar la transición entre el juez decimonónico, que de forma paradójica ha prolongado artificialmente su existencia hasta hoy, por un juez plenamente acorde con la realidad actual. En otras palabras, se trata de eliminar del mundo jurídico al juez burgués reemplazándolo por el juez popular”.

En palabras del señor Infante Real, lo perseguido con tal medida no es otra cosa que:

“Evitar resoluciones judiciales que, aun ajustadas a la letra y al espíritu de la ley, se oponen al sentir mayoritario y democráticamente expresado por el pueblo. Es cierto, y no nos duelen prendas reconocerlo, que en los últimos años un amplio sector de la magistratura ha tratado de congraciarse con el sentir popular dictando sentencias por todos conocidas que, si bien jurídicamente muy cuestionables, no son, sin embargo, cuestionadas por la mayoría del pueblo llano. De lo que se trata es de evitar que, en el caso extremo que el juez se encuentre en la disyuntiva de optar entre la ley y el pueblo, opte sin dudarlo por el segundo. El pueblo ha de ser siempre el norte y guía de las decisiones, aun cuando las mismas hayan de traspasar la frontera de la ley.”

Para ello, en el plazo máximo de tres meses, el futuro gobierno presentará una iniciativa legislativa sustentada en tres pilares básicos.

En primer lugar, se eliminará la dualidad entre juez y magistrado, dado que, según el futuro vicepresidente:

“crea una imagen jerárquica totalmente alejada de los principios de igualdad que han de presidir todos los ámbitos de la vida, estratificando o creando de forma artificial anacrónicos estamentos el mundo de la justicia; distinción, además, sin otra base que la simple inercia histórica y que carece de justificación objetiva alguna. Además, esa dualidad no existe en otros países.”

En segundo lugar, y lo más importante, se elimina el requisito de poseer la titulación en Derecho para acceder a la magistratura. En este punto, el señor Infante Real justifica dicha supresión del requisito de poseer la licenciatura en Derecho porque:

“En muchos casos, se trata de resolver cuestiones fácticas, para lo cual no es preciso ostentar conocimientos jurídicos, sino tan sólo poseer buen sentido común y sabiduría popular. En el caso de que el asunto presente cuestiones de naturaleza legal o normativa, la titulación en derecho tampoco garantiza en muchas ocasiones sapiencia, sino simplemente memoria. Si no, fíjense en mi [risas]. Si de lo que se trata es de acercar la Justicia al pueblo, debemos acercar el pueblo a la Justicia. Y la mejor forma de hacerlo es suprimir un requisito arcaico, vetusto, antediluviano y, si me apuran, cuasi fascista como es el del juez titulado en Derecho.”

El tercer y último requisito es la designación de los jueces por el ejecutivo. “No sé de qué se extrañan –afirma Capillas Mazatlán- si esto es lo que se viene haciendo desde 1985 de forma mucho más sibilina. No hacemos más que elevar a la categoría jurídica lo que es una realidad evidente.” No obstante, esa designación por el ejecutivo vendrá acompañada de una periódica comprobación del requisito de “popularidad”. En este sentido, según el futuro titular de Justicia, se requerirá periódicamente información a los Delegados del Gobierno de las Comunidades Autónomas, para que:

“a la mayor brevedad posible vayan remitiendo notas, con respecto a cada uno de los jueces ejercientes en los partidos judiciales sitos en el territorio autonómico, expresivas del nombre, edad, época de nombramiento para el actual destino, servicios y méritos que tengan contraídos, así como verificando si sus resoluciones se sitúan en la órbita del sentir popular y son aceptadas gratamente por el pueblo. A ello se acompañarán las observaciones que se estimen pertinentes acerca de los antecedentes, honradez, integridad, laboriosidad en el desempeño de sus funciones, así como de su conducta moral y política, y del concepto que tengan en el público entre las personas sensatas y de buena opinión. Deberán remitir tales informaciones a medida que vayan conociendo los hechos en ella descritos”

Los jueces que sean informados negativamente serán trasladados del ámbito de la Administración de Justicia a la Administración General del Estado durante un periodo mínimo de cinco años, a un puesto de nivel equivalente al desempeñado, pero donde la mentalidad del juez pueda reciclarse mediante el desempeño de unas tareas donde los elementos de “dependencia y sometimiento” sean imprescindibles, a fin de moldear su carácter.

 

MAGISTRADOS DE RENOMBRE AVALAN EL PROGRAMA GUBERNAMENTAL

Hemos recabado el parecer de dos expertos e ilustres juristas, Camilo Marqués Pomposo e Iván Tonio Xilofón Arroyos, ambos magistrados en activo. Los dos han saludado con entusiasmo las líneas maestras de la reforma, y han manifestado públicamente su enojo por el hecho de que se llegue a dudar siquiera de la plena constitucionalidad de la medida.

“El artículo 117.1 de la Constitución establece claramente que la Justicia emana del pueblo. Por lo tanto, pretender que los jueces respondan ante ese mismo pueblo en nombre del cual emana dicha Justicia no es más que el estricto cumplimiento de un mandato constitucional. En definitiva, nada hay en las medidas anunciadas que contraríe o vulnere nuestra norma fundamental”, afirma el señor Marqués Pomposo.

Xilofón Arroyos avala las dos grandes novedades del nuevo gobierno, cuales son la eliminación de la exigencia de la titulación jurídica en jueces y la designación por el ejecutivo atendiendo a criterios de estricta vinculación popular.

“En cuanto a lo primero, yerran absolutamente quienes piensan que la Constitución impone o exige que los jueces y fiscales tengan titulación jurídica. Muy al contrario, si ustedes se molestan en echar un vistazo al Título VI del texto constitucional, comprobarán que el mismo se a “jueces y magistrados”, sí, pero en ninguno de los preceptos que integran dicho título se exige o impone una titulación jurídica, ni tan siquiera para el Fiscal General del Estado. Cuando la Constitución ha querido imponer ese requisito lo establece de forma expresa, como ocurre con el artículo 159.2, al indicar que los miembros del Tribunal Constitucional han de ser nombrados entre Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad, Funcionarios Públicos y Abogados, “todos ellos juristas de reconocida competencia”. Si la mera condición de juez o fiscal estuviese limitada o circunscrita exclusivamente a titulados en Derecho, la precisión del artículo 159.2 sería una tautología innecesaria. Por tanto, el requisito de titulación jurídica para ser juez o fiscal no es un requisito constitucional, sino de mera legalidad. No hay, pues, impedimento constitucional alguno. Lo único que está proscrito es que una misma persona pueda ser a la vez juez y miembro del Gobierno o de alguna de las Cámaras”

En lo que respecta a la designación de los jueces por parte del ejecutivo:

“Según el artículo 9.1 la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan todos los poderes del estado, uno de los cuales es el judicial, que se administra en nombre del pueblo. Todas las funciones estatales emanan, pues, de una misma fuente, el pueblo, por lo que la designación de jueces por el ejecutivo no contradice la separación de poderes. Lo que proscribe ésta es que una misma persona ejerza funciones correspondientes a dos poderes, pero no que los miembros de un poder sean designados por otro. Quien sostenga eso, debe recordar que la elección del Presidente del Gobierno que, no olvidemos ostenta el poder ejecutivo) se efectúa por el Congreso de los Diputados una de las cámaras legislativas.”

Xilofón Arroyos tampoco ve tachas de inconstitucionalidad en el hecho de que el juez deba someterse a la voluntad popular:

“Las críticas que se efectúan a esa medida son ridículas. El artículo 117.1 establece, sí, que los jueces están sometidos únicamente al imperio de la ley. Pero olvidan que según el Preámbulo el imperio de la ley no es otra cosa que la expresión de la voluntad popular, y que la Justicia se administra en nombre del pueblo. Los jueces son, pues, simples vicarios de ese pueblo al que deben someterse.”

Marqués Pomposo si ve algo más complicado el trasladar al juez con base en los informes remitidos por el Delegado del Gobierno.

“En este caso, puede haber un choque con el principio de inamovilidad, si bien el conflicto es más aparente que real. No obstante, los jueces, como servidores del pueblo, no hemos de rehusar mancharnos la toga con el lodo del sendero, por muy embarrado que el mismo esté. En todo caso, personalmente no veo tacha de inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional no ha dudado, por ejemplo, en utilizar criterios metajurídicos como la “aceptación social” para avalar la constitucionalidad de normas legales cuyo texto aparentemente era contrario al de la norma fundamental. No veo por qué no puede hacerse lo mismo en este caso”

 

 

DIVISIÓN ENTRE LAS ASOCIACIONES JUDICIALES.

No hay unanimidad, sin embargo, entre las principales asociaciones judiciales. Así, por ejemplo, Juristas para la Dedocracia (que en su próxima sesión mutará su nomenclatura para denominarse “Juristas y Juristos para y paro la y lo Dedocracia y Dedocracio”) no tardó en emitir una nota informativa en la que apoya ardorosamente las medidas anunciadas.

“Desde el nacimiento de la asociación y a lo largo de nuestra historia, no hemos defendido otra cosa que una plena aceptación de la democracia por el estamento judicial, incluso si para ello han de fenecer las propias asociaciones judiciales. Bendita muerte la que conlleva la plena democratización de la Justicia. El norte del pueblo ha de ser siempre nuestro guía.”

La organización mayoritaria en el estamento judicial, Ayuda Para los Magistrados, ha procedido de forma mucho más cautelosa, aunque ha anticipado ciertas reservas en cuanto a alguna de las medidas. Uno de sus portavoces, Jorge Luis Regimo Vázquez, no ha dudado en arremeter contra la posibilidad de apartar al juez de su destino en base a informes negativos, aunque ha optado por:

“Diferir toda opinión al respecto hasta analizar la plasmación de tales principios en el correspondiente proyecto de ley. Permítannos no anticipar objeciones que, quizá, devengan en innecesarias.”

En todo caso, Regimo Vázquez se ha encogido de hombros y se limitó a citar a un ilustre jurista americano:

“Como dijo en su día Oliver Wendell Holmes jr., si mis compatriotas desean ir al infierno, mi obligación sería ayudarles”