El pasado viernes día 12 de abril de 2024 el Tribunal Supremo de los Estados Unidos hizo pública la sentencia Sheetz v. Eldorado, una resolución que, en cuanto al fondo, aúna de forma interesante urbanismo y expropiación, al abordar precisamente el alcance de la “cláusula de expropiación” (constitucionalizada en el inciso final de la celebérrima quinta enmienda). La sentencia deja lo más jugoso del asunto por resolver, dado que se centra en si la cláusula expropiatoria se aplica sólo a las apropiaciones acordadas por el ejecutivo o si se extiende a las acordadas por vía de legislación. Pero no cabe duda que el asunto jurídicamente aún tiene mucha tela que cortar y con total seguridad regresará en una especie de secuela jurídica.
Primero.- Los hechos: del bucólico espacio medioambiental para ocio a la prosaica regulación urbanística.
Los hechos son bien sencillos. En primer lugar, ubiquémonos geográficamente. La sentencia lo hace en sus párrafos iniciales describiendo el lugar donde acaecieron los hechos:
“El Dorado County, en California, es una entidad territorial situada al este de Sacramento y se extiende hasta la frontera de Nevada. Gran parte de las 1700 millas cuadradas son territorio rural. Allí se ubica la cordillera de Sierra Nevada y el Bosque Nacional de Eldorado. Estas áreas, integradas principalmente por suelo público, están escasamente pobladas. Turistas de todas partes del mundo vienen a estas zonas para pescar, hacer senderismo y otras actividades recreativas.
La mayor parte de los residentes del condado se concentran en las regiones occidental y oriental. Al oeste, las ciudades de El Dorado Hills, Cameron Park y Shingle Springs forman la periferia de los suburbios de Sacramento. Placerville, sede del condado, está justo tras ellos. Al este, los residentes viven a lo largo de la costa sur del Lago Tahoe. La Autopista 50 conecta estos centros de población y divide el condado en norte y sur.”
Ese bucólico espacio destinado a las zonas recreativas, sin embargo, no es ajeno al incremento poblacional con sus inevitables consecuencias de todo tipo, entre ellas las jurídicas que son las que acabarán propiciando la causa. Y es que:
“En décadas recientes, el Condado experimentó un significativo crecimiento de población, y con él se incrementaron las necesidades. Como respuesta a la creciente demanda de servicios públicos, la Junta de Supervisores del condado aprobó un documento denominado Plan General para regular asuntos que van desde el abastecimiento de agua a restricciones de uso del suelo. La Junta de Supervisores es un órgano legislativo regulado por el derecho estatal, y el Plan General tiene la naturaleza de acto legislativo.”
Vamos, pues, de lo general (grandes áreas medioambientales de suelo público utilizadas para pescar, hacer senderismo, acampadas y otras actividades) a la regulación urbanística pura y dura a través de un Plan General que tiene naturaleza legislativa. Y ahora vamos a la medida concreta que es la base de la acción concreta en la que la sentencia trae causa:
“Para afrontar el incremento del tráfico, el Plan General exige a los promotores inmobiliarios el abono de una tasa de impacto sobre el tráfico como condición previa para obtener una licencia de edificación. El Condado utiliza los ingresos obtenidos con dicha tasa para mejorar su red viaria. La cuantía de la tasa se calcula mediante un baremo que utiliza el tipo de edificación (comercial, residencial, etc.) y su ubicación en el condado. El importe de la deuda tributaria no está basado en el “coste específicamente atribuible al proyecto concreto para el que se exige la tasa.”
Estamos, pues, ante un evidente chantaje jurídico: para obtener una licencia de edificación se exige el abono de una “tasa de impacto sobre el tráfico”, cuya cuantía no tiene en cuenta para nada las circunstancias particulares de la edificación para la que se solicita la licencia, sino criterios genéricos. Y ya, con ello, se desciende al caso particular:
“George Sheetz es dueño de una propiedad en el centro del condado, cerca de la Autopista 50, que el Plan General califica como “residencial de baja intensidad”. Sheetz y su esposa solicitaron una licencia para construir una modesta casa prefabricada en el solar, casa en la que planeaban criar a su nieto. Como condición para otorgar la licencia, el Condado exigió a Sheetz abonar una tasa de impacto de tráfico por importe de 23.420 dólares, en base a los criterios establecidos en el Plan. Sheetz abonó el importe haciendo constar su disconformidad y obtuvo la licencia. El condado no respondió a su solicitud de devolución de ingresos indebidos.”
Consumado el chantaje jurídico, el probo Sheetz acudió a la jurisdicción estatal solicitando la anulación de la tasa y la devolución del importe amparándose en la “cláusula expropiatoria” de la quinta enmienda. Su argumentario lo describe la sentencia de esta forma:
“Argumentó, entre otras cosas, que condicionar la licencia de obras al pago de una tasa sobre el impacto de tráfico constituye una “expropiación” ilícita al vulnerar la “cláusula expropiatoria”. Según argumenta Sheetz, nuestras decisiones en Nollan v. California Coastal Commn y Dolan v. City of Tigard exigirían del Condado que efectuasen, a la hora de determinar el importe de la tasa, una valoración individualizada sobre la construcción para la que se solicita la licencia. La tasa predeterminada que exige el condado no reúne dicho requisito.
El juzgado de instancia rechazó la pretensión de Sheetz y el Tribunal de Apelaciones de California ratificó el pronunciamiento. Amparándose en precedentes del Tribunal Supremo de California, el Tribunal de Apelaciones afirmó que los criterios Nollan/Dolan se aplican sólo a condiciones impuestas a licencia “de forma individual y discrecional”. Pero las tasas impuestas sobre “por vía legislativa sobre un amplio espectro de propietarios” no es necesario que cumpliesen tales requisitos.”
En definitiva, los órganos estatales dieron a Sheetz con la puerta en las narices al esgrimir que, como la tasa estaba impuesta en un acto de naturaleza legislativa y no administrativa, no era necesario que cumpliese unos requisitos constitucionales y legales impuestos tan sólo para actuaciones puramente ejecutivas.
Segundo.- Doctrina del Tribunal Supremo: el texto constitucional no distingue entre expropiaciones legislativas y ejecutivas.
El asunto llegó al Tribunal Supremo de los Estados Unidos, que había de resolver una cuestión extremadamente sencilla:
“Si la exacción de la tasa, simplemente al estar regulada en un acto legislativo, está exenta de los criterios de la doctrina Nollan y Dolan.”
Obsérvese que la sentencia para nada había de pronunciarse sobre el fondo material de la regulación (es decir, el establecimiento de criterios generales y objetivos sin referencia concreta alguna a obra para la cual se solicitaba la licencia) sino tan sólo a la circunstancia de que la exigencia de la tasa, al estar blindada jurídicamente en una ley, le eximía de los requisitos jurisprudenciales y la desprotegía del ámbito de aplicación de la cláusula expropiatoria.
La sentencia, de la que fue ponente la juez Amy Coney Barret fue concisa (once páginas), clara, directa, tajante y, sobre todo, unánime. Ni una sola discrepancia, aunque existen tres votos particulares concurrentes en el resultado.
Para empezar, y tras enunciar la cláusula expropiatoria y su anclaje constitucional, la sentencia enuncia la coexistencia de un derecho individual y una potestad pública:
“El derecho al justiprecio inserto en la cláusula expropiatoria coexiste con la potestad de policía de los estados para regular el planeamiento urbanístico (aunque en ocasiones ambas parecen más suegras que almas gemelas). Mientras los estados poseen competencia material para regular el uso del suelo, el derecho a la compensación se activa si “físicamente se apropian de la propiedad o interfieren de cualquier otra manera con el derecho del propietario a excluir a otros de ella. Ese tipo de intrusión en el derecho de propiedad es per se una expropiación. Ahora bien, se aplican normas distintas cuando las leyes estatales meramente restringen el uso del suelo. Una restricción de uso que es “razonablemente necesaria para la consecución de un interés público sustancial” no constituye una expropiación salvo que reduzca en extremo el valor de la propiedad o frustre las expectativas de inversión del propietario.”
Tras esa aproximación general, el Tribunal avanza un paso más hacia la tasa controvertida por vía de la licencia:
“Las licencias son algo más complicadas. Si un ente público puede denegar una licencia de construcción para lograr “un legítimo fin público”, igualmente puede imponer para la obtención de dicha licencia condiciones que sirvan a idéntico fin. Tales condiciones no otorgan al propietario el derecho a obtener una compensación incluso si requieren que entregue una parte de su propiedad al ente público. Por tanto, si un desarrollo “aumenta sustancialmente la circulación” el estado puede condicionar la licencia de obras a la voluntad del propietario de “ceder el terreno necesario para ensanchar una vía pública”. Hemos descrito las licencias como “un sello distintivo de la política de uso responsable del suelo”. El estado posee el derecho a situar al propietario en la disyuntiva de aceptar el trato o abandonar la construcción planeada”.
El Tribunal Supremo deja claro, pues, que es posible condicionar la licencia de obras a determinados requisitos que tienen por objeto la consecución de un fin público. Ahora bien, de lo que se trata en este caso no es verificar si es lícito condicionar la obtención de la licencia de obras al abono de la tasa, y ni tan siquiera es objeto del pleito verificar si puede exigirse la tasa en base a criterios genéricos aislados de la construcción particular para la que se solicita la licencia, sino tan sólo si el regular la tasa en una norma con rango de ley la blinda frente a las exigencias de la cláusula expropiatoria. Y la respuesta es clara: ni el texto constitucional, ni la historia, ni los precedentes apoyan tamaña afirmación.
“El texto constitucional no limita la cláusula expropiatoria a un poder específico del estado. La cláusula misma, que habla en voz pasiva, “se centra (y prohíbe) cierto “acto”: tomar propiedad privada sin justo precio. No singulariza actos legislativos para un tratamiento especial. Tampoco lo hace a Decimocuarta Enmienda, que extiende la aplicación de la cláusula expropiatoria a los estados. Al contrario, la enmienda constriñe el pode de cada “estado” como un todo indivisible. Por ende, “no hay base textual para afirmar que la existencia o el ámbito del poder del estado para expropiar propiedad privada sin justa compensación varia en función del poder del estado que la efectúa. De igual forma que la cláusula expropiatoria protege la propiedad privada sin ningún tipo de diferenciación, constriñe al gobierno sin distinción alguna entre legislación y otros actos. En lo que al texto constitucional se refiere, las licencias impuestas por el legislativo y otros poderes se sitúan en pie de igualdad.”
La sentencia continúa con un breve recorrido histórico para reafirmar lo que el claro texto constitucional establece, y finaliza estimando el recurso y devolviendo el caso al tribunal de instancia para que aborde el fondo del asunto.
MONSIEUR DE VILLEFORT 
Interesante caso
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