EL ADIÓS DE UN ADMINISTRATIVISTA: LA RETIRADA DEL JUEZ STEPHEN BREYER DEL SERVICIO «ORDINARIO» ACTIVO Y LAS RAZONES DE LA MISMA.

El pasado jueves día 27 de enero de 2022, Stephen Breyer, uno de los associate justices del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, formalizó con carácter oficial su renuncia como integrante del alto tribunal. La breve epístola dirigida a la Casa Blanca tiene la siguiente redacción:

“Estimado Sr. Presidente:

Le escribo para comunicarle que he decidido retirarme del servicio activo judicial ordinario como juez asociado del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, y acogerme a la previsión del 28. U.S.C. 371(b). Pretendo que esta decisión sea efectiva cuando el Tribunal finalice sus sesiones durante el periodo veraniego del presente año (algo que de ordinario tiene lugar a finales de junio o principios de julio), asumiendo que para entonces mi sucesor haya sido nominado y confirmado.

Aprecio enormemente el privilegio de haber formado parte del sistema judicial federal -cerca de 14 años como Juez de Tribunal de Apelaciones y casi 28 como miembro del Tribunal Supremo. El trabajo ha sido desafiante y de importancia. La relación con mis colegas ha sido cálida y amistosa. En todo momento, he sido consciente del gran honor de participar como juez en la tarea de mantener nuestra Constitución y estado de Derecho.

Suyo afectísimo.

Stephen Breyer.”

Una atenta lectura de la carta revela claramente las preocupaciones de Breyer y contribuyen a explicar los motivos por los cuales presenta su renuncia en este momento cuando, en principio, todo parece apuntar a que la intención del juez hubiera sido prolongar su estancia en el alto órgano judicial varios años más. Orillando el segundo párrafo, donde se limita a constatar el honor que para Breyer ha supuesto el formar parte de la judicatura federal y la amistad que le une a sus colegas, así como una sutil advertencia a la importancia de mantener la “Constitución y el estado de Derecho”, el primer párrafo explicita dos ideas que sirven para explicar la renuncia de Breyer.

1.- Retirada del servicio activo continuando en la carrera judicial.

Breyer anuncia su intención de retirarse del “servicio activo ordinario”, manifestando expresamente su intención de acogerse a la precisión del 28. U.S.C. 371(b). Dicho precepto normativo establece literalmente que: “Cualquier juez de los Estados Unidos puede mantener el puesto y retirarse del servicio activo tras alcanzar la edad y cumplir las condiciones de servicio, ya sea de forma continua o no, de la subsección c de esta sección y durante el resto de su vida, continuará recibiendo el salario del cargo si cumple los requisitos de la subsección e”. Los requisitos a los que hace referencia dicho precepto se refieren a edad natural, años de servicio y determinadas condiciones de ejercicio que, en el caso de Breyer, se cumplen, dado que cuenta actualmente con 83 años (aunque muy bien llevados, tanto desde el punto de vista físico como intelectual) y atesora a sus espaldas nada menos que cuarenta y dos años de servicio activo como juez.

En otras palabras, Breyer se retira del servicio activo, pero manteniendo el puesto como juez, lo que implica que no se da de baja en la carrera judicial y puede asignársele alguna actividad relacionada con el servicio.

2.- Retirada bajo condición suspensiva: que haya sido designado sucesor.

La retirada de Breyer está sujeta al condicionante de que haya sido nombrado un sucesor, es decir, que el Senado haya otorgado el placet al candidato que el presidente haya elegido para cubrir esa vacante. Lo cual apunta a que, de no producirse tal circunstancia, Breyer permanecería en activo hasta que se cumpliera dicha previsión.

Normalmente los jueces suelen manifestar su intención de retirarse de forma incondicional y señalar como fin de su periodo de servicio activo el final del periodo ordinario de sesiones del Tribunal Supremo, que, como bien apunta Breyer, suele tener lugar en la última semana de junio o la primera de julio. De esa forma, se permite que el nuevo juez comience su actividad en el Tribunal Supremo al inicio del periodo de sesiones. Hay que remontarse al año 2005, en concreto con la renuncia de Sandra Day O´Connor, para encontrar un precedente similar, dado que aquélla manifestó su intención de retirarse cuando fuese nombrado su sucesor. El Senado avaló el nombramiento de Samuel Alito en enero de 2006, de ahí que de forma extraordinaria la fecha de renuncia de O´Connor haya sido esa, y su sucesor se incorporó a las actividades judiciales casi a mitad del periodo ordinario de sesiones.

En este caso, el motivo de que Breyer haya actuado de esta forma está quizás íntimamente ligado a su decisión de renunciar en este momento concreto y no en otro. Breyer lleva casi un año sufriendo presiones de todo tipo (con los medios de comunicación como avanzadilla mercenaria) para que renunciase a fin de otorgar al presidente Biden la posibilidad de nombrar el sucesor, evitando un precedente como el de Ruth Bader Gisburn que, pese a no gozar de una salud plena, desoyó las voces que le pedían la renuncia para que Obama tuviese la posibilidad de elegir su reemplazo; Gisburn (que, al igual que Breyer, llegó al Tribunal Supremo propuesta por Bill Clinton) no dio su brazo a torcer y falleció en los momentos finales de la presidencia de Trump, permitiendo a éste cubrir la vacante y modificar la composición interna del Tribunal Supremo. Breyer no ha querido dar la más mínima oportunidad de que se repita la circunstancia acaecida con su colega Gisburn.

Sin duda los lectores argumentarán que a Biden le quedan tres años de presidencia, y es cierto. Pero debe tenerse en cuenta lo peculiar del sistema institucional estadounidense. Los nombramientos de cargos federales (tanto ejecutivos como judiciales) han de ser aprobados por el Senado, que en estos momentos se encuentra en una situación de equilibrio total entre Republicanos y Demócratas, dado que cada formación cuenta con 50 senadores, lo que hace que en caso de empate todo dependa del voto de calidad de la vicepresidenta Kamala Harris. Ahora bien, en noviembre del presente año 2022 tienen lugar las denominadas “midterm elections” (elecciones de mitad de mandato) donde se renovará totalmente la Cámara de Representantes (que posee un mandato de dos años) y un tercio del Senado (los senadores tienen un mandato de seis años, pero se renuevan por tercios cada dos años) y todas las encuestas apuntan a que los republicanos volverán a controlar la Cámara Alta e incluso algunas le otorgan posibilidades de recuperar la Cámara Baja. Un Senado en manos de los republicanos supondría, en la actualidad, bloquear cualquier nombramiento que propusiese Biden.

Lo anterior evidencia la degradación de la política estadounidense. En el año 1986, Antonin Scalia (juez ideológicamente rival de Breyer) fue confirmado en la Cámara Alta por 98 votos a favor y ninguno en contra; apenas siete años después, Ruth Bader Gisburn (que, pese al abismo ideológico que le separaba de Scalia estaba unida a el por unos fortísimos lazos de amistad a toda prueba) fue confirmada por 93 votos a favor y tan sólo 3 en contra, mientras que Stephen Breyer vio confirmado su nombramiento con 87 votos a favor y 9 en contra. Como puede comprobarse, la oposición al nombramiento de jueces tan diversos bien no existió (caso de Scalia) o bien fue anecdótica (casos de Gisburn y Breyer) lo que revela un altísimo grado de consenso entre republicanos y demócratas imposible de darse en la actualidad. Todo hace pensar que el sustituto de Breyer sea elegido por el voto de calidad de la vicepresidenta.

Stephen Breyer llegó al Tribunal Supremo de los Estados Unidos propuesto por Bill Clinton en agosto de 1994, sustituyendo a Harry Blackmun, el juez que, pese a ser propuesto por Nixon, había sido ponente de la célebre sentencia Roe v. Wade y constituido un sólido integrante del “ala liberal”. Curiosamente, desde la incorporación de Breyer en agosto de 1994 no se produjo ninguna vacante en el Tribunal hasta once años después, con el fallecimiento de William Rehnquist el 3 de septiembre de 2005, lo que supuso el periodo más largo en la historia del Tribunal Supremo donde los mismos nueve jueces compartieron actividad judicial. Lo cual dio lugar a una curiosa circunstancia que el propio Breyer apuntó con gran sentido del humor. Dado que las deliberaciones de los jueces tienen lugar en la denominada conference room, donde sólo los nueve jueces tienen permitido el acceso, el encargado de abrir la puerta cuando los jueces están deliberando es el juez más novel, puesto que ocupó Breyer durante once años, ejerciendo así oficiosamente de “portero mayor”. A lo largo de estos años, Breyer fue un sólido puntal del ala liberal del Tribunal Supremo, que pasó a liderar en el año 2010 tras la retirada de John Paul Stevens. De igual forma, fue siempre un firme defensor de la independencia del poder judicial, y en los últimos meses se ha manifestado públicamente y de forma reiterada en contra de los intentos de aumentar los miembros del Tribunal, por entender que no responde a una necesidad real sino a una maniobra política.

Breyer, jurista especializado en Derecho Administrativo, es autor de uno de los manuales más reputados de la disciplina, el Administrative Law and Regulatory Policy, aparecido a principios de los ochenta y cuya última edición data de 2017 (y en la que figuran como coautores Richard B. Stewart, Cass R. Sunstein, Adrian Vermeule y Michael Herz). Pero es autor igualmente de diversos ensayos en los que intenta acercar su filosofía jurídica al lector profano, en términos sencillos y comprensibles. Así, por ejemplo, su breve Active Liberty: interpreting our democratic constitution (2005) y Making our democracy work: a judge´s view (2010) defiende que el juez debe interpretar la Constitución y las leyes incidiendo en el elemento democrático, si bien ello en modo alguno implique avalar la tiranía del voto mayoritario, dado que la denominada “libertad activa” (participación del pueblo en el gobierno a través del sufragio) no debe hacer peligrar lo que Benjamín Constant (autor al que Breyer cita de forma expresa en la introducción del primero de los libros citados) denominó “libertad de los modernos” (el derecho de los ciudadanos a que el poder no interfiera en sus esferas de libertad, lo que implica el respeto a las minorías); los dos libros citados fueron una especie de respuesta oficiosa a las tesis sustentadas por su colega Antonin Scalia en la obra A matter of interpretation: federal courts and the law. Las tesis “activistas” de Breyer eran una respuesta al “originalismo” de Scalia.

Los dos últimos libros de Breyer eran una reflexión sobre problemas más actuales. Así, The Court and the world: American Law and the new global realities (2015) abordaba el problema de la globalización desde la óptica del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, a través de casos que ejemplificaban en qué medida incluso un país tradicionalmente vuelto sobre sí mismo, como son los Estados Unidos, debía hacer frente a casos con implicaciones internacionales e incluso donde en cuanto al fondo del asunto podían implicar la consideración de normas de Derecho Internacional. Su último libro, en realidad un breve ensayo titulado The authority of the Court and the peril of politics (2021) en realidad no era otra cosa que la versión impresa de una conferencia pronunciada de forma virtual en plena pandemia, y donde se oponía a todo intento de alterar de forma artificial y sin base alguna la composición del Tribunal Supremo, dado que ello perjudicaría la imagen de dicha institución. Defensor a ultranza que el Tribunal Supremo debe gozar más que nada de ”auctoritas” (a esta tesis dedica el primer capítulo de su libro Making  our democracy work) la percepción de que en un incremento del número de miembros subyacen únicamente cuestiones políticas (tal como ocurrió con el frustrado plan de Franklin Roosevelt en 1937) podría minar la base última del prestigio del máximo órgano judicial estadounidense y la confianza con que, hasta el momento, han sido recibidas sus sentencias, incluso las más polémicas.

En relación al último de sus libros, ofrecemos al lector la conferencia íntegra de Breyer que sirve de base al mismo:

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