SE CREA LA AUTORIDAD INDEPENDIENTE DE RESPONSABILIDAD FISCAL: BREVÍSIMO ANÁLISIS DE LA LEY ORGÁNICA 6/2013 DE 14 DE NOVIEMBRE

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El Boletín Oficial del Estado del viernes día 15 de noviembre de 2013 publicaba la Ley Orgánica 6/2013 de 14 de noviembre de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, norma que, según estipula su Disposición final séptima, entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, es decir, que desde ayer sábado día 16 de noviembre se encuentra plenamente en vigor. En época de vacas flacas como en la que nos encontramos y en la que desde las élites gobernantes no se ceja en la continua petición de sacrificio a los ciudadanos, lo cierto es que continúan proliferando todo tipo de entes y organismos administrativos como el que nos ocupa, aunque éste tenga como objeto precisamente velar por el objetivo del déficit.

A los efectos de este post, desde el punto de vista jurídico-administrativo nos interesa más que nada verificar ante qué tipo de organismo nos encontramos, su encuadramiento y funciones en el ya más que complejo orgánico que constituye nuestra Administración, así como los motivos que justifican su creación.

1.- Razones que justifican su creación. Comenzando por la última de las cuestiones, la Exposición de Motivos nos remite, como siempre, a la experiencia de los “países de nuestro entorno” así como a las exigencias europeas de creación de autoridades fiscales independientes que controlen el efectivo cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y control del déficit público. Así, se indica que “Con esta Ley Orgánica, se refuerza el compromiso de lograr un control eficaz del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública y la regla de gasto mediante la introducción de nuevos mecanismos de supervisión y transparencia en las políticas fiscales de las distintas Administraciones Públicas. Además, se da cumplimiento a lo previsto en la Directiva 2011/85/EU, del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados Miembros, en cuanto a la necesidad de contar con instituciones fiscales independientes que realicen el ejercicio de un seguimiento efectivo del cumplimiento de las reglas fiscales, basado en análisis fiables e independientes realizados por órganos con autonomía funcional respecto de las autoridades presupuestarias de los Estados Miembros”. Así pues, la necesidad de la creación de esta entidad radica en dotar al Estado de un organismo con plena autonomía funcional e institucional que supervise el efectivo cumplimiento de los objetivos vinculados a la estabilidad presupuestaria y control de gasto, que ya motivaron la reforma del artículo 135 de la Constitución, precepto éste que no sólo la Exposición de motivos de la Ley Orgánica cita como justificación, sino que incluso se esgrime como título competencial en la Disposición Final Tercera.

2.- Naturaleza del ente. En este sentido, el artículo 1 de la Ley Orgánica indica que “Se crea la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, como ente de Derecho Público dotado de personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada, que ejerce sus funciones con autonomía e independencia funcional respecto de las Administraciones Públicas”; por su parte, la Exposición de Motivos aclara que “la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal se configura como un ente de naturaleza especial y singular, distinto de los mencionados en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, y que es común en su actuación a todas las Administraciones Públicas”; estamos, pues, ante una excepción al régimen de organismos de la Ley 6/1997, y el órgano en cuestión se califica de forma expresa de “ente de naturaleza especial y singular”, en una terminología harto tautológica, en tanto en cuanto la naturaleza “especial” siempre determina una “singularidad”. En cuanto al ejercicio de sus funciones, el artículo 7.1 establece que “La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal actuará, en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines, con plena independencia orgánica y funcional

Autonomía e independencia orgánica y funcional se configuran, pues, como los rasgos esenciales de este nuevo organismo, que se pretende desvincular de todo rasgo de tutela o directriz de órganos superiores administrativos. ¿Les suenan dichos términos? El lector avezado no podría evitar que resuenen en sus oídos los ecos del artículo 1.1 de la Ley 24/2007 de 9 de octubre que aprueba el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, y que configura éste como “El Ministerio Fiscal, es un órgano de relevancia constitucional con personalidad jurídica propia integrado con autonomía funcional en el Poder Judicial, y ejerce su misión por medio de órganos propios, conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad”. Cualquier lego en derecho es capaz de discernir perfectamente dónde ha quedado esa “autonomía funcional” (por no hablar de la “imparcialidad” a que hace referencia el artículo 124.2 de la Constitución) del pudorosamente calificado como Ministerio Público. Mucho me temo que la nueva Autoridad Independiente siga los pasos que ha dejado el Ministerio Fiscal en cuanto a “autonomía funcional” e “imparcialidad”.

3.- Objetivos de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. La creación de este órgano especial está vinculado al garantizar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y déficit público, como al efecto dispone el artículo 2, cuando indica que “tiene por objeto garantizar el cumplimiento efectivo por las Administraciones Públicas del principio de estabilidad presupuestaria previsto en el artículo 135 de la Constitución Española, mediante la evaluación continua del ciclo presupuestario, del endeudamiento público, y el análisis de las previsiones económicas”. Para ello, el artículo 3 extiende su ámbito competencial a todo el territorio nacional y a todos los entes incluidos en la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril, que integra, no lo olvidemos, al sector Administración (que engloba a la Administración del Estado, Comunidades Autónomas, Corporaciones locales y Administración de la Seguridad Social) así como a entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y entes de derecho público dependientes de las Administraciones públicas. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal se configura, pues, como una especie de macrovigilante de las cuentas públicas de todos los entes administrativos e incluso a los que careciendo de tal carácter y configurados jurídicamente como sociedades de capital, dependen de las Administraciones públicas.

4.- Potestades. Toda Autoridad Independiente que tenga encomendadas tareas de supervisión vería reducida a la nada su existencia si careciese de potestades tendentes a hacer efectivas sus decisiones. Ha de verse, pues, cómo arbitra la normativa las facultades que ostenta esta entidad así como la fuerza obligatoria de las mismas.

Según enuncia el artículo 4.1 y se desarrolla en los artículos siguientes, la Autoridad ejerce sus funciones a través de informes, opiniones y estudios, cuyo régimen jurídico desarrolla en los preceptos siguientes. A tal fin, se establece un deber genérico de poner a disposición del “gran hermano” fiscal la documentación económico-financiera de todos los sujetos sometidos a supervisión (artículo 4 párrafos 2 a 5). En caso de incumplimiento de ese deber de colaboración se establecen dos tipos de medidas: una advertencia preliminar que, a modo de sambenito público, se colgará en la página web (artículo 4.3 párrafo segundo: “la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal incluirá en su página web una advertencia pública de dicha circunstancia”), y la sanción efectiva en caso de persistir en el incumplimiento, para lo cual se remite a las sanciones que el artículo 20 de la Ley Orgánica 2/2012 contiene en cuanto a las Administraciones que incumplan los objetivos del déficit.

La ley distingue tres tipos de actividades: informes, opiniones y estudios. ¿Diferencia? Los informes (los artículos 14 a 22 contienen una serie de supuestos en los cuales estos informes son preceptivos) pueden emitirse de oficio o a instancia de parte, sin otras exigencias para la Administración sobre la cual se emiten que en el caso de apartarse de los mismos ha de motivar la razón por la que lo hace; las opiniones se emiten siempre de oficio y tienen exclusivamente el carácter que el propio sustantivo indica, hasta el punto que la Administración no tiene ni tan siquiera que justificar por qué se aparta de ellas; los estudios se emiten siempre a instancia de parte. Tanto informes como opiniones son públicas y se publicarán en la página web. Que tales actividades no constituyen actos administrativos lo demuestra el hecho de que ni tan siquiera los informes son susceptibles de recurso (artículo 13.1 “En ningún caso podrán ser objeto de recurso los informes que emita la Autoridad.”). Atención a cómo justifica la relevancia e importancia vital de este nuevo ente la Exposición de Motivos de la Ley: “En este sentido, es importante destacar que, el efecto de estos informes es muy relevante ya que si la Administración o entidad destinataria de los mismos no atiende sus recomendaciones deberá necesariamente motivarlo e incorporar dicho informe en el correspondiente expediente”. Ahora bien, uno se pregunta qué demonios pinta una Autoridad Independiente que tiene por objeto velar por el cumplimiento de sus objetivos cuando las Administraciones no están vinculadas por lo que dicho ente opine. Incluso en el supuesto más “coercitivo”, el de los informes, la Administración puede orillarlos sin más trámite que el motivar las razones por la que se aparta de las recomendaciones efectuadas en los mismos (como, de hecho, sucede con cualquier informe preceptivo pero no vinculante en los términos del artículo 83 de la Ley 30/1992) salvando su responsabilidad con la mera plasmación en el acto final “oída la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal” e indicando sucintamente por qué no se le hace caso; y en este punto ya hemos visto la generosidad innata de la jurisprudencia contencioso-administrativa en cuanto a las motivaciones de los actos administrativos. Sinceramente, para este viaje (establecer un informe no vinculante) no hacían falta estas alforjas ni la creación de una nueva autoridad “independiente” que no tiene más facultades que la mera admonición o advertencia.

5.- Composición. Según indica la Exposición de Motivos, “se establece un modelo unipersonal apoyado por un Comité directivo al que podrán asistir expertos de reconocido prestigio a solicitud de su Presidente. Igualmente, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal se organizará en divisiones por razón de materia”. Los cuatro últimos artículos de la ley (24 a 27) integran el capítulo III bajo la rúbrica “Organización y funcionamiento”.

A.- Presidente (artículos 24 y 25). Nombrado por un periodo de seis años no renovables y nombrado por el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas “previa comparecencia de la persona propuesta para el cargo ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados con el fin de que examine si la experiencia, formación y capacidad de la persona propuesta son adecuadas para el cargo”, debiendo recaer el nombramiento entre “personas de reconocido prestigio y experiencia mínima de diez años de ejercicio profesional en materias de análisis presupuestario, económico y financiero del sector público, valorándose especialmente su independencia y objetividad de criterio”. He aquí dos conceptos jurídicos indeterminados (“independencia y objetividad de criterio”) que indudablemente van a dar mucho juego, sobre todo cuando se conozca al primer candidato a presidir esta nueva entidad.

La experiencia castiza de las “comparecencias” nos muestra con toda su crudeza que las mismas son poco menos que una mascarada con la que se viste un acuerdo tomado extramuros, y en el noventa y nueve por ciento de las ocasiones se limitan a una loa, panegírico o aplauso entusiasta de la mayoría que sostiene al gabinete sin el más mero atisbo crítico o examen de los méritos del candidato. Nada asemeja esta parodia a las comparecencias en los comités senatoriales de Estados Unidos, donde no sólo el currículum, sino toda la vida pública (y en ocasiones, privada) del candidato a cualquier puesto federal ex examinada con lupa y en muchas ocasiones la persona se enfrenta a un auténtico tercer grado parlamentario.

El presidente asiste con voz, pero sin voto, a las reuniones del Consejo de Política Fiscal y Financiera. Tiene la consideración de alto cargo con rango de subsecretario.

B.- Divisiones (artículo 26), a cuyo frente habrá un Director nombrado por el Consejo de Ministros a propuesta del Presidente de la Autoridad y entre personas que cuenten con experiencia mínima de diez años en las materias propias de la división correspondiente. Estos directores tienen la consideración de personal directivo, siéndoles por tanto de aplicación lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 7/2007 de 12 de abril.

C.- Comité Directivo (artículo 27), órgano colegiado que integran el Presidente de la Autoridad y los Directores de División, configurándose este órgano como de “asistencia” al Presidente en el ejercicio de sus funciones. Lo divertido en este caso es que se contempla que, siempre y cuando el Presidente lo considere adecuado, “podrán asistir expertos de reconocido prestigio nacional o internacional en función de los asuntos que se les sometan”.

6.- Régimen jurídico. La autoridad se somete en general al régimen de la Ley Orgánica 2/2012, le es de aplicación en cuanto a contratación las disposiciones del Real Decreto Legislativo 3/2011 de 14 de noviembre y su personal lo integran funcionarios de carrera de las Administraciones públicas “o, en su caso, personal laboral procedente de organismos nacionales o internacionales con funciones de control o análisis económico, fiscal, presupuestario o financiero”, remitiéndose en cuanto al personal a lo dispuesto en la propia Ley Orgánica 6/2013 y, subsidiariamente, al Estatuto Básico del Empleado Público y a la “restante legislación del Estado en materia de función pública”. Dispone de patrimonio propio e independiente del patrimonio de la Administración General del Estado.

7.- Financiación. Aquí está sin duda lo más interesante, porque el artículo 11.2 de la Ley Orgánica 6/2013 dispone que en este sentido “siendo su vía fundamental de financiación las tasas de supervisión que se determinen mediante Ley y los precios públicos por estudios, que deberán satisfacer las Administraciones Públicas sobre las que ejerce sus funciones”. Y en este sentido, la Disposición adicional segunda crea la “tasa de supervisión, análisis, asesoramiento y seguimiento de la política fiscal y de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal”, que se rige por las disposiciones de la Ley, por la Ley 8/1989 de Tasas y Precios Públicos y la Ley 58/2003 General Tributaria. El hecho imponible de la tasa lo constituye la “prestación a las Administraciones públicas de los servicios” por parte de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, siendo sujetos pasivos de la misma a título de contribuyente “el Estado, las Comunidades Autónomas, las ciudades con Estatuto de Autonomía, las Corporaciones Locales y el Sistema de Seguridad Social a través de la Tesorería General de la Seguridad Social” (por lo que se ve, las entidades pertenecientes al sector público vinculadas o dependientes de las Administraciones –entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles- no se consideran como contribuyentes, por lo que no estarían sujetas a este tributo) estableciéndose una exención en favor de entidades locales cuya base imponible (constituida por el “importe de los créditos iniciales para las operaciones no financieras contempladas en los capítulos 1 a 7, ambos incluidos, del último presupuesto aprobado del contribuyente”), se determine en los Presupuestos Generales del Estado. Sorprendentemente, el apartado f) de esta Disposición adicional segunda no establece un tipo de gravamen, sino que difiere la fijación del mismo a la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2014, estableciendo como único criterio o guía para el legislador que el porcentaje habrá de permitir “mantener el equilibrio financiero de las tasas”, facultando a ulteriores leyes presupuestarias la potestad de modificar el tipo en cuestión.

El importe de la tasa, cuya gestión corresponde a la propia Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, quedará “afectado a financiar los gastos en los que incurra la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal en el ejercicio de sus funciones”.

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