LEY ORGÁNICA 7/2015 DE 22 DE JULIO Y REFORMA DE LA CASACIÓN EN EL ORDEN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO: ¿UN «WRIT OF CERTIORARI» A LA CASTIZA?

El Boletín Oficial del Estado de hoy día 22 de julio de 2015 publica la Ley Orgánica 7/2015 de 21 de julio por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985 de 1 de julio, Orgánica del Poder Judicial. A casi tres décadas de aprobarse la normativa legal hoy objeto de reforma, esta última ha sido objeto de tantas reformas, modificaciones, retoques, adiciones, correcciones y matizaciones que prácticamente hacen irreconocible el texto original y hace ya imprescindible bien una sustitución o la aprobación de un texto refundido.
No es objeto de la presente entrada analizar en profundidad las modificaciones que se opera en el texto básico procesal (entre otros, y como dato menor, los Secretarios Judiciales pasan a denominarse “Letrados de la Administración de Justicia”), sino analizar someramente las incidencias que la misma tiene en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, a la que afecta sobre todo en el régimen de la casación, que sufre unas profunda reforma. Porque la Disposición Final tercera de dicha Ley Orgánica 7/2015 contiene una modificación de la Ley 29/1998 en cuanto al régimen de la casación. La Exposición de Motivos ya nos ofrece un adelanto de por dónde van los tiros, cuando avanza que: “En este ámbito [contencioso-administrativo], con la finalidad de intensificar las garantías en la protección de los derechos de los ciudadanos, la ley opta por reforzar el recurso de casación como instrumento por excelencia para asegurar la uniformidad en la aplicación judicial del derecho. De esta forma, el recurso de casación podrá ser admitido a trámite cuando, invocada una concreta infracción del ordenamiento jurídico, tanto procesal como sustantiva, o de la jurisprudencia, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Con la finalidad de que la casación no se convierta en una tercera instancia, sino que cumpla estrictamente su función nomofiláctica, se diseña un mecanismo de admisión de los recursos basado en la descripción de los supuestos en los que un asunto podrá acceder al Tribunal supremo por concurrir un interés casacional. Así, la Sala de casación podrá apreciar que en determinados casos existe interés casacional objetivo, motivándolo expresamente en el auto de admisión. El recurso deberá ser admitido en determinados supuestos, en los que existe la presunción de que existe interés casacional objetivo.” Esto recuerda sobremanera la reforma operada en la legislación orgánica del Tribunal Constitucional por la Ley Orgánica 6/2007 de 24 de mayo, donde se introdujo como criterio de admisión de los recursos de amparo la “especial trascendencia constitucional”, concepto jurídico indeterminado y cuya concreción debería hacer el recurrente de amparo en la demanda, si bien ulteriormente la Sentencia 155/2009 de 25 de junio del Pleno del Tribunal Constitucional concretó en su fundamento jurídico segundo los supuestos en los que cabe entender que se da en un asunto la “relevancia constitucional”. Conviene precisar que tanto la Ley Orgánica 6/2007 como la Ley Orgánica 7/2015 parece que tienen como modelo el norteamericano, sobre todo el vigente tras la An Act To amend the Judicial Code, and to further define the jurisdiction of the circuit courts of appeals and of the Supreme Court, and for other purposes de 13 de febrero de 1925 y, sobre todo, tras la An Act to improve the administration of justice by providing greater discretion to the Supreme Court in selecting the cases it will review, and for other purposes, sancionada el día 27 de junio de 1988. Dichas leyes otorgaron al Tribunal Supremo de los Estados Unidos un control total sobre su agenda, eliminando, con carácter general, las apelaciones a dicho órgano y estableciendo el writ of certiorari como prácticamente la única vía de acceso a dicho órgano, que en la práctica se limita a supuestos de unificación de criterios jurisprudenciales cuando existiese división de pareceres entre dos o más Tribunales de Apelación. No obstante, en el máximo órgano federal estadounidense no existe un criterio expreso, pero sí una norma no escrita para determinar la admisión de este tipo de recursos: basta que cuatro de los nueve magistrados acuerden que el Tribunal debe conocer un asunto para que éste automáticamente sea admitido a trámite.
Pero tras este excursus que tiene por objeto situar en sus coordenadas la nueva reforma legal, entremos de lleno en los efectos de la reforma.
I- Refundición de los tres tipos casacionales. Actualmente existen tres tipos de recurso de casación: el ordinario, para la unificación de doctrina y en interés de ley, este último una auténtica vergüenza al ser accesible única y exclusivamente a las Administraciones públicas frente a sentencias dictadas en única instancia por cualquiera de los órganos judiciales (Juzgados unipersonales, Salas de lo Contencioso de Tribunales Superiores de Justicia y Audiencia Nacional) “cuando estimen gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada”. Pues bien, el apartado segundo de la Disposición final tercera la Ley Orgánica 7/2015 deroga las secciones 4ª (recursos de casación para la unificación de doctrina) y 5ª (recurso de casación en interés de ley) del Capítulo III del Título IV de la Ley 29/1998, quedando pues únicamente el recurso de casación ordinario. Eso es lo que parece dar a entender la norma, pero ya veremos que en realidad lo que hace no es eliminar los tres modelos de casación, sino refundirlos en uno solo.

II.-Nuevo régimen de la casación. La nueva redacción dada al artículo 86 abre la casación, además de a los supuestos actuales, a las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, si bien en este caso únicamente “las sentencias que contengan doctrina que se reputa gravemente dañosa para los intereses generales y sean susceptibles de extensión de efectos”. ¿Verdad que les suena esta expresión? Pues sí, es nada más y nada menos que la antigua casación en interés de ley. Pero veamos en qué se concreta la nueva regulación casacional:

A.- Delimitación objetiva. El nuevo artículo 87.bis delimita o concreta el objetivo último del recurso de casación: “anulación, total o parcial, de la sentencia o auto impugnado y, en su caso, la devolución de los autos al Tribunal de instancia o la resolución del litigio por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo dentro de los términos en que apareciese planteado el debate”.

B.- Interés casacional como fundamento base de la admisión del recurso. Este concepto jurídico indeterminado, el “interés casacional” para a ser el pilar o basamento sobre el que se articula la nueva regulación. La reforma distingue entre dos tipos de asuntos: aquellos en los cuales el Tribunal “podrá” apreciar que existe interés casacional objetivo (es decir, que la acreditación de su existencia corresponderá a las partes), que son aquéllos supuestos contenidos en el artículo 88.2; y aquellas en las que existe una presunción (“se presumirá”) de existencia de dicho interés (los supuestos del artículo 88.3). No obstante, en este último caso la presunción es “iuris tantum” que puede ser destruida, dado que incluso en estos supuestos la ley permite al Tribunal inadmitir por auto motivado si estima que, pese a todo, no existen interés casacional. La única diferencia, pues, radica en el aspecto formal del acto en virtud del cual el Tribunal Supremo inadmite la casación, que en el primero de los casos será por simple Providencia (en la que única y exclusivamente se indicará el requisito que no concurre y sobre la base de cuya inexistencia se inadmite –artículo 90.4-)y en el segundo se precisa Auto (artículo 90.3)

C.- Nuevo trámite procedimental. Las novedades más relevantes son las siguientes:
1.- Se eleva el plazo de preparación del recurso de diez a treinta días (artículo 89.1).
2.- Requisitos para la admisibilidad y consecuencias de la inadmisión. Se impone una serie de requisitos tanto materiales como formales al escrito por el que se formaliza la casación (artículo 89.2). Se exige acreditar varias cuestiones. Por ejemplo, acreditación de cumplimiento de requisitos reglados en cuanto a plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución; identificar normas o jurisprudencia que se consideran infringidas justificando su invocación en el proceso; y, sobre todo y por encima de todo (la propia norma legal utiliza el adverbio “especialmente”) fundamentar “con especial referencia al caso” la existencia del requisito de “interés casacional”. La reforma parece tener claramente como modelo los escritos de interposición del writ of certiorari estadounidense, dado que se exige que “El escrito de preparación deberá, en apartados separados que se encabezarán con un epígrafe expresivo de aquello de lo que tratan.” Conviene tener muy presente y estar atento sobremanera a esta nueva exigencia, porque los defectos que pudiera adolecer el escrito no son subsanables, sino que determinarán inexcusablemente que la Sala no tenga por preparado el recurso y la sentencia impugnada adquiera firmeza (artículo 89.4). La inadmisión del recurso conlleva automáticamente la imposición de costas, si bien pueden limitarse (artículo 90.7)

3.- El Auto de admisión “precisará la cuestión o cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo e identificarán la norma o normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso” (artículo 90.4). Este requisito parece estar inspirado en las resoluciones del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, donde a la hora de admitir el certiorari se hace mediante una resolución donde se identifican como questions presented (normalmente en forma de interrogante) los asuntos sobre los que ha de ceñirse el debate procesal en la vista oral y la ulterior resolución del máximo órgano norteamericano.
Una curiosa novedad es que el Tribunal Supremo está obligado a publicar en su página web los autos de admisión de casaciones, y semestralmente deberá publicar un listado de los recursos admitidos (artículo 90.6). En este sentido, indicar que la página web del Tribunal Supremo español (integrada en la general http://www.poderjudicial.es) no resiste la más mínima comparación con la de su homólogo estadounidense (www.supremecourt.gov).

4.- Admitida la casación, el Letrado de la Administración de Justicia remitirá las actuaciones a la Sala competente, quien otorgará al recurrente un plazo de treinta días para la interposición del recurso de casación (artículo 92.1). En este punto la reforma se ha apartado deliberadamente del modelo americano, donde admitido el recurso el Tribunal cita a las partes a una vista oral, donde los letrados de ambas partes tienen un plazo de media hora para exponer su asunto y contestar a las preguntas que les efectúen los nueve jueces (en realidad ocho, dado que el juez Clarence Thomas desde el año 2006 no ha efectuado pregunta alguna).
El escrito de interposición exige igualmente unos nuevos requisitos formales y materiales que habrán de expresarse necesariamente “en apartados separados que se encabezarán con un epígrafe expresivo de aquello de lo que tratan” (artículo 92.3).

III.- Entrada en vigor. Aunque la reforma entra en vigor el día 1 de octubre de 2015, la Disposición Final décima establece expresamente que las reformas operadas en el recurso de casación contencioso-administrativo entrarán en vigor al año de su publicación, es decir, el 22 de julio de 2016.

A la vista de la nueva regulación, es evidente que se ha optado como modelo no declarado a seguir la regulación del writ of certiorari estadounidense, que desde su establecimiento ha permitido al Tribunal Supremo de los Estados Unidos un control total sobre su trabajo, hasta el punto de que de los casi seis mil recursos de este tipo que se presentan anualmente en dicha sede el Tribunal únicamente resuelve apenas un uno por ciento, pues el ritmo es variable aunque últimamente suele estabilizarse en torno a los 75 (en el año judicial 2014-2015, en concreto, han sido 76). Únicamente se ha prescindido del trámite de vista oral, tan característico en el Tribunal Supremo norteamericano. Quizá haya influido en ello que para un correcto desarrollo de la vista oral los magistrados deberían ir con el asunto bien estudiado con la finalidad de hacer las preguntas pertinentes a los letrados de ambas partes, siendo mucho más cómodo el estudio frío del escrito en la comodidad del despacho, aunque quizá esta reflexión se deba a la malevolencia natural del autor de estas líneas.

La reforma me deja, no obstante, una duda práctica, y es la eficacia que tendrán las sentencias dictadas en recursos de casación. Y ello porque según la doctrina contenida en la Sentencia 37/2012 de 19 de marzo del Pleno del Tribunal Constitucional, la independencia judicial comporta que cualquier juez o Tribunal puede apartarse del criterio sostenido por órganos superiores, incluido el Tribunal Supremo, siempre que lo motive debidamente, siendo la única excepción los recursos en interés de ley, donde la doctrina fijada por la sentencia es de obligado cumplimiento. Dado que se suprime el recurso de casación en interés de ley, que pasa a integrarse en la casación ordinaria ¿qué ocurrirá? ¿Será trasladable a la casación ordinaria la obligatoriedad de que los órganos inferiores apliquen necesariamente dicha doctrina, dada la finalidad última de la reforma que explícitamente la vincula a la unificación jurisprudencial? ¿O en aras de esa malhadada idea de independencia judicial se mantendrá el carácter no vinculante de las mismas? Habrá que esperar a ver qué dice el nefasto máximo intérprete de la Constitución una vez entre en vigor el nuevo régimen legal.